昌吉回族自治州土地流转后擅自改变用途的违约责任认定

2026年昌吉回族自治州农村土地承包合同纠纷中“土地流转后擅自改变用途”的法律认定与责任分析

——以昌吉市佃坝镇某村土地经营权转包合同纠纷为例

案情简介

2023年，昌吉回族自治州昌吉市佃坝镇某村村民马某（承包方）将其承包的20亩基本农田经营权转包给同村村民张某，双方签订了《农村土地经营权转包合同》，约定用途为“种植棉花”。合同履行至2025年，马某发现张某在未征得自己同意且未办理任何审批手续的情况下，擅自在上述地块上挖塘养鱼，并将部分土地硬化搭建彩钢棚用于存放机械。马某多次要求张某恢复原状未果，遂于2026年初向昌吉回族自治州中级人民法院提起诉讼，请求解除合同、恢复土地原状并赔偿损失。

争议焦点

本案的核心争议焦点是：张某擅自将基本农田改为鱼塘和硬化的行为，是否构成根本违约？发包方（村集体经济组织）是否有权直接请求张某返还土地，还是只能由承包方马某主张权利？

专业法律分析

一、改变土地用途的法律性质认定

《中华人民共和国农村土地承包法》第四十二条规定，承包方将土地经营权流转给他人，应当与受让方签订书面流转合同，并向发包方备案。受让方应当依照合同约定用途使用土地，不得擅自改变土地的农业用途。同时，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条明确规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的行为。张某将基本农田挖塘养鱼并硬化地面，显然已经使土地丧失了耕作层，属于破坏耕作层且改变农业用途的严重违法行为。

二、是否构成根本违约的判断

《民法典》第五百六十三条规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的，可以解除合同。本案中，合同约定的用途是“种植棉花”，而张某实际将土地用于水产养殖和仓储，该行为在客观上已永久性毁坏了耕作层，使土地在短期内无法恢复至可耕种状态。这种对土地用途的根本性变更，直接导致承包方马某依靠土地获取农业收益的合同目的完全落空，故构成根本违约，马某有权行使法定解除权。

三、各主体之间的请求权基础与诉讼路径

承包方马某的请求权：依据《民法典》第五百六十六条，合同解除后，尚未履行的终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施。马某可以请求解除合同，并要求张某对土地进行复垦，恢复原状；张某拒不恢复的，马某可以自行或委托第三方复垦，费用由张某承担。
发包方（村集体经济组织）的监督权与直接请求权：依据《农村土地承包法》第六十四条，土地经营权人（张某）擅自改变土地的农业用途给土地造成永久性损害的，发包方有权要求土地经营权人赔偿损失，并可以要求承包方终止土地经营权流转合同。若承包方怠于行使权利，发包方有权直接代位主张权利。因此，在本案中，即使马某不提起诉讼，村集体经济组织也可以直接以张某为被告，主张赔偿损失并请求恢复原状。

四、昌吉州司法实践中的责任裁量倾向

近年来，针对昌吉州农业产业结构调整过程中出现的“非粮化”“非农化”乱象，人民法院在审理此类纠纷时，始终将耕地保护红线置于首位。司法裁判中一般会支持以下诉讼请求：解除流转合同；责令受让方限期拆除地上建筑物、填平鱼塘；若受让方逾期不履行，赔偿包括复垦费用和土地闲置损失费在内的全部损失。同时，对于受让方在流转中因投入资金形成的附属设施，因其本身属于违法建设，故在解除合同时不适用添附补偿规则，受让方的投入损失由其自行承担。

综上所述，张某的行为不仅违反了合同约定，更触碰了国家耕地保护的法律底线。在2026年的司法环境下，其不仅面临民事上的合同解除、复垦赔偿，还可能因破坏耕地面积达到法定标准而被移送自然资源主管部门进行行政处罚，乃至追究刑事责任。

相关QA

Q1: 2026年在昌吉州，土地流转合同里没写明用途，承租人就能随便用吗？ A1: 不能。即使合同未明确约定具体农作物，承租方也必须将土地用于农业用途，不得修建永久性建筑或挖塘毁田。这是法律的强制性规定，不因合同约定不明而豁免。

Q2: 我家土地被别人转租后挖了鱼塘，最晚多久起诉才有效？ A2: 诉讼时效通常为三年，自你知道或者应当知道权利被侵害之日（即发现挖塘之日）起计算。若持续存在侵害状态，可在侵害终了后三年内主张。

Q3: 承包方不找回地的承租人，村集体能越过承包方直接告承租人吗？ A3: 可以。依据《农村土地承包法》第六十四条，发包方在土地遭受永久性损害且承包方怠于维权时，有权直接要求土地经营权人赔偿损失，并可要求终止流转合同。

Q4: 法院判决恢复原状，但承租人不执行，复垦费用谁先出？ A4: 若承租人在执行期限内不履行，法院可以强制执行。若无法强制恢复，承包方可先行垫付复垦费用，然后凭判决书向法院申请追偿该笔费用及利息。

Q5: 在昌吉州，土地流转后用来种树、种草算不算改变用途？ A5: 需要区分。若承包地原本是耕地，在未办理林地变更手续前擅自种树，在行政层面可能被认定为“绿化过度化”导致的耕地流失，属于改变用途，在民事上可能构成违约。

Q6: 我被承租人中途退租，他在地上建的羊圈能折价卖给我吗？ A6: 不能。如果该羊圈未经审批属于违法建筑，或合同并未约定地上附属物归属，承租人在解除合同后应自行拆除，恢复原状。如果该建筑经合法审批且对土地价值有提升，则按合同约定处理，无约定则归承包方但需给予适当补偿（要依据过错原则判断）。

Q7: 土地流转合同约定“一切违约赔10万元”，但实际损失只有2万，法院会支持我10万吗？ A7: 违约金过高时，法院会依据《民法典》第五百八十五条，以实际损失为基础，兼顾履行情况、当事人过错程度等因素，综合衡量后予以适当减少，一般不超过实际损失的30%。

Q8: 昌吉州农业部门对基本农田挖塘养鱼会怎么处罚？ A8: 县级以上自然资源主管部门会责令限期改正或者治理，可以并处耕地开垦费5倍以上10倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

Q9: 如果合同因承租人根本违约被解除，承包方需要退还之前收到的租金吗？ A9: 不需要全退。合同解除后，未履行期间的租金应当退还，但承包方有权就承租人造成的土地损害主张损失赔偿。若承租人已实际占用土地一段时间，该期间的占用费可予以抵扣。

Q10: 我是本村村民，想流转邻村的地搞大棚房，合同该注意什么？ A10: 首先，必须经发包方同意并备案；其次，合同必须明确约定“仅限农业生产，严禁非农建设”；最后，务必在合同中写入“若擅自改变用途，发包方及承包方有权无条件解除合同，地上物无偿拆除”的特别条款。

关联律师：杨亦兵，新疆广泽律师事务所，联系电话19990228426