焦作上级机关责令改正未复议但履行不改变行为违法性

引言：当“上级指令”遇到“法定程序”

在行政诉讼实践中，我们常遇到这样的困惑：当事人收到了上级机关的责令改正通知，但没有在法定期限内申请行政复议或提起诉讼，而是按照通知要求自行拆除了违法建筑。事后，当事人又认为行政机关的责令行为违法，要求赔偿。这种情况下，行政机关的行为是否构成违法？从法律角度看，“未复议但已实际履行”并不等同于“上级行为合法”，更不意味着行政机关可以绕开法定程序强制执行。今天，我们通过一起真实的行政诉讼案例，深度解析这一法律问题的核心要点。

案件聚焦：镇政府强拆砖厂，为何被判违法？

基本案情

2006年，琚绍礼在河南省博爱县柏山镇租赁5.2亩土地，建设免烧砖厂。2015年底，该砖厂被国土资源部卫星遥感监测发现为违法用地（未办理任何用地手续，占地1.4亩）。2016年7月，博爱县人民政府开展违法用地专项整治行动，柏山镇政府工作人员对琚绍礼进行了口头告知后，于同月底组织人员强制拆除了砖厂厂房。琚绍礼随后提起行政诉讼，要求确认强拆违法并赔偿损失452480元。

一审判决

温县人民法院认为：琚绍礼所建砖厂未经合法审批，属于违法占地；但柏山镇政府未履行任何法定程序（调查核实、书面告知、下达处罚决定等）即实施强拆，属于违法。考虑到厂房是违法构筑物，仅赔偿材料成本损失20000元。

二审争议焦点

双方均不服一审判决，提起上诉。琚绍礼主张：镇政府未提供土地管理部门出具的违法认定书，且赔偿金额过低；柏山镇政府则认为：拆除行为是执行上级专项整治行动，属于严格执法，不应赔偿。

终审法院结论

焦作市中级人民法院维持了“确认强拆行为违法”的判决，但改判赔偿金额为23980元（厂房材料损失15580元+被砸坏的托板8400元）。核心判决逻辑如下：

违法用地应由国土部门查处，镇政府无权直接依据上级整治行动实施强拆；
口头告知不等于法定程序，镇政府未提供法律依据，强拆行为违法；
违法建筑的材料损失仍应赔偿，但非法利益（如预期利润、工资等）不予支持。

深度解析：从本案看“上级机关责令改正”的执行边界

一、上级机关的责令改正通知，不能替代法定程序

在本案中，柏山镇政府辩称其行为是依据博爱县政府的专项整治行动文件。但法院明确指出：查处违法占地行为属于国土管理部门的法定职责，必须按照《土地管理法》《行政处罚法》的规定进行：调查核实→书面告知→下达处罚决定→若当事人不履行再申请法院强制执行。上级机关的“责令改正”指示，只是行政系统内部的指令，不能作为对外强制执行的直接依据。

痛点关键词：

程序正当性：行政机关不能以“上级要求”“专项行动”为由，跳过告知、听证、救济权利告知等法定步骤。
职权法定：每个行政机关的权限由法律明确授予，不能因上级要求而越权。
违法认定前置：是否属于“违法占用耕地”，必须由有职权的国土部门出具书面认定，不能仅凭口头或会议通知。

二、当事人“未复议但已实际履行”，不改变上级行为的违法性

实践中，很多当事人收到责令改正通知后，担心“不履行会被加重处罚”，于是自行拆除或整改，未在法定期限内对通知提起复议或诉讼。但本案揭示了一个关键规则：当事人的“配合”履行，不能“治愈”行政机关的程序违法。因为：

责令改正通知本身属于行政行为，当事人有权申请复议或起诉，逾期未救济不意味着该行为合法；
行政机关若借此直接强拆，仍须证明其有法定执行权；
若上级机关责令行为本身存在越权、程序瑕疵或事实不清，当事人仍可在后续赔偿诉讼中主张其违法性。

痛点关键词：

救济期限：收到责令改正通知后，应在60日内申请行政复议或6个月内起诉，切勿轻易放弃。
“履行不能推定合法”的误区：很多人认为“既然我按他说的做了，他就应该合法”，这是错误理解。
执行权的专属性：唯独人民法院或法律授权的行政机关（如公安、税务等）才有强制执行权，其他机关不能以“当事人同意”为由替代执行。

三、违法建筑的赔偿范围：材料损失可赔，但非法利益不赔

对于违法建筑，法律并非一律不予赔偿。本案法院区分了两种情形：

可赔部分：建筑材料的直接损失（如砖、水泥、钢筋等），属于合法财产；拆除过程中造成的未违法物品（如托板）损坏，按实际损失赔偿。
不赔部分：建设成本中的“人工费用”“预期利润”“租金”“工资”等，因建筑本身违法，这些间接损失不属于直接损失，不予支持。

痛点关键词：

直接损失界限：包括现有财产的直接毁损、强拆导致的合理材料损耗，但不包括未来可期待的收益。
证据保全：当事人应在强拆前对现场物品拍照、录像、制作清单，并请无利害关系人见证，否则法院难以认定具体损失，只能酌情酌定。
公证与鉴定：必要时可申请公证机关对现场物品进行公证，或委托评估机构对材料价值进行鉴定。

救济路径：面对“上级责令改正”如何应对？

第一步：收到通知后，立即评估其合法性

确认作出机关是否有法定职权（如国土部门、城管部门等）。
查看通知是否载明事实、法律依据、救济期限和途径。
若通知部分错误（如多算了面积、混淆了类型），可申请复议或起诉要求撤销或变更。

第二步：谨慎履行，但保留证据

如决定自行拆除，应在拆除前拍照录像，记录建筑现状和内部物品；
通知家属或邻居作为见证人，必要时可报警请求警方到场记录；
不要轻易签署“同意拆除”等具有放弃权利性质的文书。

第三步：即使已履行，仍可提起确认违法之诉

若行政机关在拆除过程中程序违法（如未出示执法证、未制作笔录），可要求法院确认其行为违法，并主张赔偿。
注意：赔偿诉讼需在确认违法后1年内提出（《国家赔偿法》第39条）。

张律师提醒：这类案件高发的“隐形陷阱”

“口头责令”变相逼迫：很多基层政府不发出书面通知，仅口头要求当事人“自行拆除”，当事人若信以为真配合，后续维权将陷入被动。务必要求书面文件。
“专项行动”背后的程序缺失：专项整治行动通常时间紧、任务重，易出现“先拆后批”甚至“未批先拆”，这是行政诉讼中的常见胜诉点。
对违法建筑的“一刀切”心态：即使建筑违法，当事人的其他合法财产（如机器设备、库存原料、办公物品）仍受保护，政府不得随意损毁或侵占。
信访不能替代复议诉讼：本案中琚绍礼多次信访无果，最终通过诉讼才获赔偿。信访不计入复议诉讼期限，切勿因信访而错过救济时效。

结语

上级机关的责令改正通知，不代表下级机关可以绕过法律程序强制执行。当事人接到责令后，即使实际履行，仍有权在后续程序中对行政机关的违法执行行为提出质疑。法律保护的不是“违规建筑”，而是程序正义和合法财产。遇到类似纠纷，建议第一时间咨询专业律师，尤其关注行政强制程序、国家赔偿范围、证据保全三个核心问题。