焦作上级机关责令改正未复议不当然具有可诉性的实务研究

在行政诉讼领域，当事人常常陷入一个认知误区：凡是政府机关作出的“红头文件”，只要对自身权益产生不利影响，就应当可以直接提起行政诉讼。然而，现实往往比想象中更为复杂。本文以焦作市中级人民法院审理的“高*梅诉焦作市马村区人民政府确认文件违法案”（（2017）豫08行初125号之一）为切入点，深度解析“上级机关责令改正”类行为是否具有可诉性这一核心问题，并揭示当事人维权的关键痛点。

一、案情回顾：一份“通知”引发的连锁反应

原告高梅与丈夫李顺共同经营焦作市马村区酉金水洗砂厂，该厂于2011年依法注册，并投入300余万元建设环保设施，经环保部门验收合格。2016年6月18日，马村区委、区政府联合下发《关于印发马村区北山治理专项行动实施方案的通知》（马办[2016]15号），将全区88家石料开采、加工企业列为非法经营企业，要求在指定期限内关停、拆除，其中包含原告的洗砂厂。

随后，马村区武王街道办事处依据该通知，向原告下达《责令停止违法行为通知书》；区环保局撤销了原告等12家企业的环保证明；区工商局据此撤销了原告的营业执照；供电公司切断工业用电；最终，区政府组织力量直接拆除厂房、设备，场地被夷为平地。

原告在2016年起诉区政府强拆行为违法并获法院支持后，于2017年再次起诉，要求确认马办[2016]15号文件违法。然而，焦作市中级人民法院裁定驳回起诉，理由是该通知属于内部行政行为，不产生外部法律效力，未对原告权益产生实际影响，因此不属于行政诉讼受案范围。

二、核心法律问题：“上级机关责令改正”的可诉性分析

本案争议焦点在于：上级机关向下级机关发出的“责令改正”类文件（或通知），是否具有可诉性？

1. 什么是“内部行政行为”？

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项，行政主体作出的不产生外部法律效力的行为，不属于行政诉讼受案范围。所谓“内部行政行为”，通常指行政机关对其内部机构、工作人员或下级机关作出的工作部署、指令、通知等，其对象是行政机关自身，而非行政相对人。

本案中，马办[2016]15号文件的抬头是“马村区委办公室、马村区人民政府办公室”，发送对象是“马村区各相关部门”，内容为部署北山治理专项行动。法院因此认定其属于内部工作安排，并未直接设定或变更原告的权利义务。

2. 内部行为何时可诉？——关键在于“实际影响”

现实中，大量内部行为虽然名义上针对下级机关，但实际效果直接波及行政相对人。例如：

• 上级要求下级“依法取缔某类企业”；
• 上级指示“吊销某公司许可证”；
• 上级责令“限期关停某厂”。

如果该内部行为未经程序转化为对外生效的具体行政行为，例如下级机关并未依法作出书面决定，而是直接依据上级文件执行，那么相对人将面临“告谁都不对”的困境：

• 如果告上级机关，法院可能以“内部行为不可诉”驳回；
• 如果告下级机关，下级可能辩称“按照上级指令办事”，甚至以“不可抗力”为由推脱。

本案中，原告的厂房被拆、证照被撤，表面上是基层部门依据该通知执行，但实际上通知本身并未直接拆除厂房，拆除行为是由区政府组织的具体行为。因此，法院认为通知本身不具有可诉性，原告应针对具体的强拆、撤销证照等独立行政行为提起诉讼。这正是本案给当事人的最大教训：维权要找准“靶子”。

3. 本案的教训：行政复议前置的必要性

本案中，原告在得知通知内容后，未在法定期限内申请行政复议或提出异议，而是等到强拆发生后才起诉。法院虽然认定强拆违法，但通知的可诉性问题却因程序滞后而无法解决。

关键提示：对于行政机关发布的各类“命令”“通知”“实施方案”，行政相对人应当：

• 区分“外部行为”与“内部行为”；
• 如果内部行为直接导致自己权益受损，应第一时间要求下级机关出具书面行政决定；
• 对下级机关的行为不服，应及时申请行政复议或提起行政诉讼，并在复议或诉讼中附带审查上级文件的合法性。

三、当事人痛点与应对策略

痛点一：“红头文件”直接执行，缺乏程序保障

许多基层政府借助“专项行动”之名，以“通知”“方案”形式直接指挥关停企业，跳过法定程序（如听证、告知、决定书等）。当事人往往在不知情的情况下就被“取缔”。

应对策略：

• 要求执行机关出示书面行政决定，并告知救济途径；
• 如无法取得决定书，可向执行机关索要依据文件；
• 对依据文件合法性存疑的，可在后续诉讼中申请附带审查（依据《行政诉讼法》第53条）。

痛点二：行政复议与诉讼的衔接难题

本案中，原告在2016年强拆后首先起诉强拆行为违法，2017年才起诉通知本身。但此时已超过6个月的起诉期限（自知道或应当知道通知内容起算）。

应对策略：

• 一旦发现内部文件有碍权益，立即通过政府信息公开申请获取文件；
• 在60日内向上一级行政机关申请行政复议，要求撤销该文件（注意：复议机关可能以内部行为为由不予受理，但可进一步起诉复议决定）；
• 如直接起诉，最迟在文件实施后6个月内提起。

痛点三：“责令改正”与“行政强制措施”的混淆

实践中，上级机关责令下级“关停”“拆除”的行为，往往以“责令改正”形式出现，但《行政处罚法》和《行政强制法》对责令改正有严格程序要求。如果上级文件直接命令下级“立即执行”，而未依法听取当事人陈述申辩，则涉嫌程序违法。

应对策略：

• 审查“责令改正”是否具备法定依据（如环保、安全等专门法律法规）；
• 检查是否履行了事先告知、听证、作出决定等程序；
• 如发现程序严重违法，可主张该行为不具有法律效力。

四、律师专业建议

1. 第一时间固定证据：保存所有政府文件、通知、拆除现场照片、视频、证人证言等。
2. 确定诉讼策略：优先针对具体执行行为（如强拆、吊销执照）起诉，同时申请对上级文件进行附带审查。不要直接起诉“内部行为”本身，避免被驳回。
3. 关注起诉期限：行政案件的起诉期限短则6个月（直接起诉），长则1年（经过复议后起诉），不可拖延。
4. 寻求专业律师介入：行政诉讼涉及复杂的程序规则和审查标准，本案原告因对“内部行为可诉性”认识不足而败诉，教训深刻。

五、一句话问答

问：上级政府发了一个“关停通知”要求下级执行，我能直接起诉这个通知吗？ 答：不一定。如果通知不直接对你权利义务产生实际影响，法院可能认定其为内部行政行为而不予受理。建议先针对下级的具体执行行为起诉，并请求附带审查通知合法性。

问：内部行政行为真的绝对不可诉吗？ 答：不是。如果内部行为经由下级机关转化为外部的行政决定，或者上级行为本身具有强制执行力（如直接送达当事人），则可能被认定为可诉。关键看是否对相对人产生“实际影响”。

问：我收到“责令改正通知书”，该怎么办？ 答：首先确认该通知书是否有法律依据、是否加盖行政机关公章、是否告知救济途径。如有异议，应立即申请行政复议或提起行政诉讼，并在法定期限内要求暂停执行。

问：对于这样的案件，律师能提供哪些帮助？ 答：专业律师可以协助分析文件性质、制定诉讼策略、收集证据、申请政府信息公开、起草法律文书、代理复议或诉讼程序，最大程度维护当事人合法权益。

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张文胜，上海拓谱律师事务所

专注刑事辩护（诈骗控告、盗窃等）与行政诉讼（代理执行、行政处罚等），以焦作为核心覆盖河南，累计办案超400件，获锦旗23面、感谢信15封，专业高效获当事人认可。

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