焦作上级机关责令改正未复议的国家赔偿连带责任实务分析

一、案件背景与核心争议

在行政法律实践中，一个容易被忽视的风险点在于：当上级机关对下级机关的行政行为作出“责令改正”或“不予受理”等决定时，当事人若未及时申请行政复议或提起行政诉讼，后续一旦引发国家赔偿，上级机关可能面临连带责任。本文以杜素花诉温县人民政府案为例，深入剖析这一法律问题。

基本案情：
2016年，杜素花因对温县公安局的政府信息公开答复不满，向温县人民政府申请行政复议。温县人民政府于2016年12月1日作出（2016）温行告字第34号《温县人民政府告知书》，以杜素花已就同一事项向法院提起行政诉讼为由，决定不予受理其复议申请。杜素花不服，起诉至焦作市中级人民法院，要求撤销该告知书。法院经审理认为，杜素花在提起行政诉讼后再申请行政复议，违反《行政复议法》第十六条第二款的规定，温县人民政府不予受理结果正确，驳回杜素花诉讼请求。

法律痛点：
本案中，温县人民政府（上级机关）并未直接“责令改正”温县公安局的答复行为，而是以程序不符为由“不予受理”。但假如温县人民政府的告知书本身存在违法（如错误认定事实、滥用职权），而杜素花未在法定期限内申请复议或起诉，那么温县人民政府是否要对后续国家赔偿承担连带责任？这正是“上级机关责令改正未复议”情形的核心风险。

二、法律要点深度解析

1. 上级机关“责令改正”的法律性质

根据《行政复议法》及《国家赔偿法》，上级机关在行政复议中如果发现下级机关行政行为违法，可以作出“责令改正”的决定。该决定属于具体行政行为，对当事人权利义务产生直接影响。若当事人对该决定不服，应当在收到决定书之日起60日内申请行政复议或6个月内提起行政诉讼，否则该决定发生法律效力。

2. “未复议”可能引发的连锁责任

若当事人对上级机关“责令改正”的决定未提出异议，该决定即视为合法有效。但若后续发现上级机关的“责令改正”决定本身存在违法（如超越职权、事实认定错误），导致下级机关据此作出错误行为并造成损害，那么上级机关可能因“共同侵权”或“错误指示”而承担国家赔偿连带责任。典型的适用场景包括：

• 上级机关要求下级机关“重新作出行政行为”但未指明合法路径，下级机关误执行；
• 上级机关错误认定事实，强制下级机关撤销正确决定；
• 上级机关滥用职权，以“责令改正”之名行干预司法或行政之实。

3. 程序选择权与时效风险

本案中杜素花选择了先起诉后复议，导致复议申请被驳回。实践中，当事人经常混淆“行政复议”与“行政诉讼”的顺序：

• 原则： 既可以选择复议，也可以直接起诉，但不能同时进行；
• 例外： 法律、法规规定“复议前置”的（如自然资源权属争议），必须先复议再起诉；
• 风险点： 若当事人同时进行又未在法定期限内完成一项程序，可能丧失全部救济途径，未来国家赔偿时只能被动接受上级机关的决定。

三、判决书中的关键证据与法院态度

1. 杜素花的核心证据链

• 证据1：8份温县人民政府告知书（显示被告合并处理多个复议申请）；
• 证据2：焦作中院（2016）豫08行初104号判决（类似案件曾认定告知书违法）；
• 证据3：手机短信截屏（主张政府未及时答复）；
• 证据4：公安部复议决定书（试图证明公安机关答复违法）。

法院认证： 仅认可证据1的真实性，其他证据因缺乏关联性不予采纳。这说明：在涉及国家赔偿连带责任时，当事人必须提供直接证明上级机关决定违法的材料，而非关联性较弱的旁证。

2. 温县人民政府的答辩策略

答辩称杜素花申请的政府信息属于“案卷材料”或“咨询类信息”，不属于政府信息公开范畴，且杜素花存在“滥用政府信息公开权利”的情形。这一答辩虽然在本案中未被法院直接支持，但揭示了实务中行政机关常用“权利滥用”作为抗辩理由。若当事人未对“权利滥用”的认定申请复议，未来在国赔程序中可能面临举证困难。

3. 法院的最终判断

法院强调：“杜素花2016年11月2日向法院起诉——温县人民政府2016年11月22日收到复议申请——法院已立案受理”。据此认定复议申请不符合《行政复议法》第十六条第二款，维持不予受理决定。该裁判要点提示：复议与诉讼的排斥关系是绝对的，当事人一旦选择诉讼，复议机关即可依法拒绝，且该拒绝决定即使以“告知书”形式作出，只要内容合法，法院就不会撤销。

四、对当事人的实操建议

1. 明确救济路径的先后顺序

• 如果上级机关作出“责令改正”决定，且该决定对您不利，建议首先申请行政复议（60日内），对复议决定不服再起诉。这样既能保留复议程序，又为后续诉讼留足时间。
• 不要同时启动复议和诉讼，否则可能导致两者均被驳回，丧失实体审查机会。

2. 关注“责令改正”决定的合法性要件

上级机关的“责令改正”必须满足：

• 主体适格：上级机关对下级机关有管辖权；
• 内容明确：具体指出错误之处及改正方向；
• 程序合法：经过听证或听取意见（重大事项）；
• 不超越权限：不能代替下级机关直接作出行政行为。

若上述要件缺失，当事人应在复议或诉讼中主张该决定无效，否则一旦错过时效，后续国家赔偿时将难以追究上级机关连带责任。

3. 证据固定与时效提醒

• 收到“责令改正”决定书后，立即拍照、复印、公证送达回证，确保日期清晰；
• 登录当地政府网站或政务服务APP查询行政复议窗口信息，避免因地址错误导致邮寄超期；
• 对于当场口头作出的“责令改正”，要求出具书面凭证，否则不予认可。

4. 国家赔偿连带责任的举证要点

如果主张上级机关承担连带赔偿责任，需证明：

• 上级机关的“责令改正”决定是导致损害的直接原因（如“因为县政府要求撤销补偿决定，我才无法获得赔偿”）；
• 下级机关执行该决定时无过错（即下级机关只是奉命行事）；
• 当事人已穷尽其他救济途径（如对决定本身申请复议、起诉均被驳回或超期）。

五、一句话问答（律师精准普法）

Q1：上级机关“责令改正”后，我如果不服，必须申请行政复议吗？
A：不一定，但建议优先申请行政复议（60日内），因为复议程序更快捷、成本更低。如果直接起诉，同样需要在6个月内进行，但法院可能要求先复议（如涉及自然资源权属）。

Q2：我同时申请复议和起诉，会有什么后果？
A：根据《行政复议法》第十六条，法院已受理的，复议机关不予受理；复议机关已受理的，法院不予受理。同时进行的结果是两机构均可能驳回，您将丧失实体审查机会。

Q3：上级机关的“告知书”和“决定书”有啥区别？
A：法律效力相同，但格式要求不同。国务院法制办要求用“行政复议决定书”格式，但实践中有的机关用“告知书”代替。不过只要内容实质是“不予受理”或“责令改正”，就属于可复议或可诉的具体行政行为。

Q4：如果我对“责令改正”未起诉，后来发现该决定错了，还能追求国家赔偿吗？
A：原则上，未在法定期限内对决定本身提出异议，该决定发生法律效力，后续不能再以该决定违法为由要求赔偿。除非能证明该决定存在“重大且明显违法”（如无主体资格、内容绝对不可能），法院可能认定该决定自始无效。

Q5：律师，我该在什么情况下特别注意“连带责任”？
A：当您向多个行政机关申请同一事项，但最终受损时；或者上级机关曾出具过书面意见、指示、批复；或者下级机关明确表示“是上级要求这么做的”。这时一定要保留好上级机关的文件，并在法定期间内针对文件本身提起复议或诉讼。

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作者：张文胜律师
执业17年，深耕刑事辩护与行政诉讼领域，以焦作为核心辐射河南全省及周边，累计办案400余件。在政府信息公开、行政复议、国家赔偿等案件中深谙程序规则与实体要点，致力于用务实方案为您争取最佳结果。
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