焦作上级机关责令改正未复议致程序违法的实务警示1

一、案件背景与核心争议

2016年，当事人杜花因对温县卫生和计划生育委员会（下称“卫计委”）的政府信息公开答复不满，向温县人民政府提起行政复议。然而，温县人民政府并未按照《行政复议法》的规定作出正式复议决定，而是以连续编号的《温县人民政府告知书》（编号27号）形式直接“不予受理”。杜花不服，提起行政诉讼，焦作市中级人民法院最终判决撤销该告知书，并责令温县人民政府重新作出行政行为。

本案核心法律问题：行政复议机关能否以“告知书”代替“不予受理决定书”？当上级机关不依法履行复议程序、变相剥夺当事人救济权利时，后续行政行为的合法性如何评价？

二、判决书焦点提炼与法律分析

1. 适用法律错误——“告知书”不能替代“复议决定”

法院明确指出，温县人民政府依据《行政复议法》第六条、第十七条作出不予受理决定，属于适用法律错误。根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款，公民认为行政机关在信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。温县人民政府未对杜**花的复议申请进行实质性审查，直接以“告知书”形式拒绝，实质上剥夺了当事人的复议权利。

律师解读：在行政程序中，上级机关对下级机关行为作出“责令改正”或“不予受理”等决定时，必须严格依照法定形式和程序。若以“告知书”“通知”等非正式文书取代法定复议决定，将因程序违法被撤销，进而影响后续执法行为的合法性。

2. 程序违法——“合并处理”不能突破法定格式

杜花同时提交了6份复议申请，温县人民政府用连续编号的告知书一并答复。法院虽然认可此举符合“行政效率原则”，但严厉指出**：告知书名称与内容不符——实质是“不予受理决定”，却未采用国务院法制办规定的正式格式。这种“形式与实质脱节”的行为，暴露出行政机关对法定程序的漠视。

律师解读：当事人常遇到的痛点包括——行政机关以“内部函件”“情况说明”“告知书”等变相文书替代正式决定，导致当事人无法准确判断自身权利义务边界，甚至错失复议、诉讼期限。程序正义是实体正义的保障，任何程序瑕疵都可能成为推翻后续处罚的关键突破口。

3. 复议权利保障——政府信息公开案件的维权入口

本案中，卫计委对杜花的信息公开申请答复“不属于本单位公开范围”，但未说明理由。杜花据此申请复议。虽然涉案信息是否属于政府信息、是否应当公开，在实体上可能存在争议，但申请复议的权利是刚性的。温县人民政府以“未说明理由不影响权利义务”为由不予受理，实质是否定了当事人的程序性权利。

律师解读：在征地拆迁、行政处罚、行政许可等案件中，当事人常面临“上级机关责令下级改正”的情形。如果上级机关在责令改正后，未给予当事人申辩、复议或听证的机会，或者以非正式方式变相拒绝受理，那么后续的“最终处罚决定”极可能因程序违法而被撤销或确认无效。

三、当事人应关注的五大痛点与应对策略

痛点一：行政机关使用“告知书”“通知”等替代正式裁决文书

• 关键词：形式违法、程序瑕疵、救济期限、送达方式
• 策略：收到任何行政机关的书面答复，第一时间核对文书名称、文号、法律依据。如果名称与内容不符（如标题为“告知书”但内容是“不予受理决定”），应立即截图留存证据，并在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，要求确认该文书违法。

痛点二：上级机关“责令改正”未告知当事人复议权

• 关键词：责令改正、权利告知、救济路径、程序正当
• 策略：上级机关要求下级机关“责令改正”某行政行为的，必须同时告知当事人对该“责令改正”行为不服的救济途径。如果未告知，当事人可依据《行政复议法》第九条，以“未依法告知权利”为由申请复议，要求确认该行为违法。

痛点三：多个申请被“打包处理”导致个别申请被忽视

• 关键词：合并处理、逐项回应、选择性遗漏、举证责任
• 策略：一次性提交多份申请时，应列出清晰清单并要求行政机关逐一编号、逐一回复。若行政机关仅笼统回复，需在诉讼中强调其“未全面履行法定义务”，法院通常会要求重新处理。

痛点四：行政机关以“滥用权利”为由拒绝受理

• 关键词：滥用诉权、正当行使、成本负担、频次限制
• 策略：行政机关以“反复申请、滥用权利”为由拒绝受理时，必须举证证明申请人存在“恶意”或“明显不当”。当事人应保存好所有申请材料、邮寄凭证、答复文书，证明自己是“合理维权”而非“滥用”。

痛点五：复议机关与下级机关“程序倒流”

• 关键词：上下级联动、程序混同、回避制度、独立审查
• 策略：如果上级机关在复议过程中直接引用下级机关的理由驳回申请，而未独立审查，当事人可依据《行政复议法实施条例》第四十八条，主张复议决定程序违法，请求撤销并责令重审。

四、本案对实务的启示

1. 行政机关必须严守程序底线：任何非正式文书都不能替代法定决定书。上级机关发现下级错误时，应当依法启动复议、复查或监督程序，而非用“告知书”一拒了之。
2. 当事人应善用程序权利：对“责令改正”“不予受理”等行为不服，必须及时启动复议、诉讼程序。一旦错过期限，后续处罚的合法性也可能因程序缺陷而“失血”。
3. 法院对程序违法的零容忍态度：本案中法院未纠结于信息是否应当公开的实体问题，直接以“适用法律错误”撤销告知书，体现了“程序正义优先”的司法理念。

五、相关一句话问答

问：收到行政机关的“告知书”说要责令改正，但没有告知我可以复议，该怎么办？
答：该“告知书”很可能程序违法，建议立即咨询律师并申请行政复议，要求确认该告知书无效或予以撤销。

问：如果上级机关责令下级改正后，下级又作出了新的处罚决定，我能不能对两个行为同时起诉？
答：可以，但需注意两个行为的性质不同——对“责令改正”可申请复议或单独诉讼，对后续处罚决定则需重点审查其是否采纳了当事人的意见、是否基于合法程序。

问：行政机关说我的复议申请“明显属于滥用权利”不予受理，这个理由成立吗？
答：不当然成立。行政机关需对“滥用”承担举证责任，且“反复申请”不等于“滥用”，建议收集所有申请记录，证明自己是合理维权。

问：如果温县人民政府重新作出行为，会对我产生什么影响？
答：县政府必须在法定期限内重新审查你的复议申请并作出正式复议决定。如果该决定仍然不利于你，你还可以就该复议决定提起行政诉讼，继续维权。

---

张文胜律师，执业17年，深耕刑事辩护与行政诉讼领域，以焦作为核心辐射河南全省及周边，累计办案400余件，用务实方案为您争取最佳结果。

张文胜，江苏王冠律师事务所。