焦作多阶段行政行为未复议时调查结论的证据审查标准

一、引言

在行政法实践中，“多阶段行政行为”是指一个最终行政决定作出前，需要经过多个相互衔接的阶段性程序或前置调查。当当事人未对中间阶段的行为（如调查结论、训诫书等）单独申请行政复议，而是直接起诉最终行政行为时，法院如何审查这些前置调查结论的效力？本文以杜某花诉温县公安局、焦作市公安局治安处罚案为例，深度解析“出轨事实”（本案中指非正常上访行为）的行政调查结论在未复议情形下的适用规则，并梳理当事人常见的维权痛点与应对策略。

二、案情回顾：从训诫书到行政处罚的“多阶段”链条

杜某花系焦作市温县退休干部，因多次到北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局府右街派出所出具了多份《训诫书》。温县公安局据此受理案件，经调查、延长办案期限、处罚前告知等程序，于2015年3月8日作出行政拘留十日的处罚决定。杜某花申请行政复议，焦作市公安局维持原处罚。杜某花不服，提起行政诉讼，一审、二审均驳回其诉讼请求。

本案的关键在于：杜某花对北京市公安局出具的《训诫书》这一前置调查结论的真实性、合法性提出强烈质疑，认为训诫书系伪造、公章无编码、缺少部分日期、移交程序不合法等，但因该训诫书并非最终行政处罚决定，杜某花未对其单独申请复议或提起诉讼，而是直接在针对处罚决定的诉讼中提出异议。法院最终以“不属于新证据”“无关联性”为由不予采纳其质疑。

三、核心法律问题：行政调查结论未复议时的司法审查规则

（一）多阶段行政行为的阶段性特征

阶段性行为并非独立可诉的行政行为
北京市公安局出具的《训诫书》属于对非正常上访行为的现场约束与教育措施，其性质是行政调查过程中的阶段性证据材料，而非独立的行政处罚。根据《行政复议法》及《行政诉讼法》，此类阶段性行为原则上不属于可直接申请复议或提起诉讼的“具体行政行为”，除非其直接设定或变更当事人的权利义务。
当事人救济路径的差异化选择
杜某花若认为训诫书本身侵犯其人身权或名誉权，理论上可针对训诫行为单独申请复议或起诉。但在实践中，公安机关出具的训诫书往往被视为“事实行为”或“过程性行为”，当事人通常只能在对后续行政处罚的诉讼中一并提出证据效力的质疑。本案中，杜某花正是采取了这一策略，但法院的审查强度有限。

（二）法院对前置调查结论的审查标准

从“行为合法性”转向“证据三性”
当当事人未对前置调查行为单独复议时，法院不再对该行为的合法性进行全面审查（如查明训诫书作出时是否履行告知义务、是否有相应授权等），而是仅审查该材料作为行政处罚证据的“真实性、合法性、关联性”。本案中，杜某花提交了多份“证明公章应有编码”的文件以及所谓“伪造公章的对比证据”，但二审法院认为这些证据“不属于新证据，且与本案无关联性”，实际上是对证据关联性的严格限制——即训诫书上的公章是否编码、是否有编号异常，并不直接影响其作为证据证明“杜某花曾出现在中南海周边”这一事实。
客观事实的间接证明规则
即便训诫书在形式上有瑕疵（如日期不连贯、编号位置不一、缺少电子生成时间），但只要训诫书所记载的“时间、地点、人物”等客观信息与其他证据（如证人证言、信访部门书证、当事人自认）能够相互印证，法院仍可认定该事实成立。本案中，温县公安局并非仅凭训诫书定案，还调取了“焦作联席办出具的书证”、当事人询问笔录等，构建了多层次的证据锁链。
程序瑕疵的“非致命性”原则
本案中存在两项明显程序瑕疵：一是办案超期（2014年5月1日受理，2015年3月8日才作出决定，超出批准延长后的三十日期限）；二是处罚决定书中违法情节误填为“一般”却按“较重”情节处罚。即便如此，法院均认定上述瑕疵“未对原告权利造成实质损害”，不足以导致行政行为被撤销。这体现了行政审判中“程序瑕疵≠程序违法”的裁判逻辑——只有严重违反法定程序（如剥夺陈述申辩权、违反回避制度等）才可能导致撤销后果。

四、当事人痛点与应对策略

（一）核心痛点：证据自证困难与法院审查的“轻形式重实质”

痛点1：训诫书等“官方文件”的真实性举证成本高
当事人往往不具备鉴定公章真伪、调取公安系统内部电子记录的能力，而法院倾向于推定公安机关出具的文件具有公信力。杜某花虽然提供了《印章治安管理信息系统标准》等文件，但未能提供权威鉴定报告，导致法院简单以“无关联性”驳回。
痛点2：超期办案等程序瑕疵难以撬动实体结果
程序违法必须达到“严重”程度才可能撤销处罚，而“超期办案”在司法实践中通常被认为属于“程序瑕疵”，不影响事实认定。当事人若将主要精力放在程序问题上，往往收效甚微。
痛点3：多阶段行为中“前段行为”的救济时效易被忽视
许多当事人只关注最终处罚决定，却忽略了在处罚过程中已经可以就前段行为（如传唤程序、扣押措施、训诫行为）提出异议。一旦处罚决定作出，前段行为被“吸收”，再想单独挑战难度极大。

（二）律师建议：基于代理执行视角的实战方案

张文胜律师深耕诈骗控告与代理执行领域，针对此类案件提出以下务实方案：

第一时间固定证据，构建“反制性证据链”
在收到训诫书、告诫书等文书时，立即拍照、复印、索要回执。若怀疑文书伪造，应在处罚程序启动前（而非诉讼中）就向出具机关的上级部门或同级政府提起信息公开申请，调取该文书的内部审批记录、公章备案信息。必要时可委托具备资质的鉴定机构进行公章印文鉴定。
善用行政复议的“中间审查”功能
虽然训诫书本身难以单独复议，但当事人可以在对处罚决定提起行政复议时，将“据以作出处罚的证据材料（训诫书）的合法性”作为核心复议理由。行政复议机关（如焦作市公安局）有权审查温县公安局取证行为的合法性，包括是否核验了训诫书真伪、是否履行了异地证据的转递程序等。本案中，杜某花在复议阶段并未充分论证证据的合法性问题，导致复议决定仅维持了原处罚。
强化“损害后果”与“程序违法”的因果论证
对超期办案等程序瑕疵，若想争取撤销处罚，必须证明该瑕疵客观上导致了当事人权利的实质损害（例如因超期导致关键证人遗忘、证据灭失、当事人无法及时申辩等）。单纯以“超期”为由起诉，胜诉率极低。
关注“多阶段行政行为”中的管辖权异议
温县公安局是否有权管辖杜某花在北京的非访行为？根据《公安机关办理行政案件程序规定》，居住地公安机关确有管辖权。但若当事人主张行为地（北京）公安机关已处理（如训诫），则居住地公安机关再行处罚可能违反“一事不再罚”原则。实践中，当事人可主张训诫本身即为一种行政处罚（警告或训诫），从而论证温县公安局的处罚属于重复处罚。

五、本案的司法启示与风险提示

司法启示：行政诉讼中，法院对行政机关的举证责任要求较高，但一旦行政机关能够提供多源印证（训诫书+证人证言+书证），当事人的单一证据质疑很难推翻整体事实认定。
风险提示：当事人在维权过程中应注意“三避免”——避免只攻一点不及其余、避免程序性纠缠忽略实体抗辩、避免在诉讼中才首次提出证据质疑。

六、结语

杜某花案是“多阶段行政行为未复议情形下事实认定规则”的一个典型缩影。行政调查结论虽未经过独立的复议审查，但作为行政处罚的证据材料，其效力由法院在诉讼中根据证据规则进行审查。对于当事人而言，最有效的维权策略不是事后质疑证据真伪，而是在行政程序启动之初就介入、取证、听证，将“证据的合法性”问题在处罚决定作出前解决。唯有如此，才能真正实现从“被动防御”到“主动出击”的转变。

张文胜律师，执业17年，深耕诈骗控告与代理执行领域，以焦作为核心辐射河南全省及周边，累计办案400余件，用务实方案为您争取最佳结果。

张文胜，江苏王冠律师事务所。