济南行政穷尽原则下多份行政协议履约争议救济路径解析

在征地拆迁、城中村改造等行政协议履行纠纷中，当事人最常遇到的一个困惑是：签了多份补偿协议，其中一份协议已经申请了行政复议，另一份协议产生的争议，还能不能直接向法院提起行政诉讼？ 行政机关往往会以“行政穷尽原则”为由，主张法院不应受理。本文通过一份真实的判决书，为您深度拆解“行政穷尽原则”在行政协议履约争议中的适用场景与边界，帮您避开权利救济中的常见陷阱。

一、案件背景：城中村改造中的“多份协议”困局

本案原告系某市城中村改造项目的被安置人。在改造过程中，原告与街道办事处（被告）先后签订了两份与房屋安置补偿相关的协议。按照约定，被告应当分期向原告支付补偿款项，但第一期款项支付后，第二期款项却迟迟未到账。原告多次通过电话、书面函件向街道办事处催告，均被以“财政审批未完成”“需要统一调整”等理由拖延。

无奈之下，原告就第一期协议的履行争议先行申请了行政复议，并获得了复议机关的受理。随后，原告就第二期协议的履行争议直接向法院提起了行政诉讼，请求判令街道办事处支付未付的第二期补偿款及逾期利息。

二、行政机关的抗辩：本案应当适用“行政穷尽原则”

诉讼中，被告街道办事处提出两项核心抗辩理由：

1. 原告就第二期协议提起的行政诉讼，因第一期协议的争议尚在行政复议程序中，属于“相关争议未穷尽行政救济手段”，法院不应受理。其逻辑是：第一期、第二期协议均源于同一城中村改造项目，属于关联交易，若允许原告“一事一诉”分别挑选救济途径，将破坏行政争议解决的统一性，浪费行政资源和司法资源。

2. 原告未履行第一期协议项下的义务，被告对第二期款项享有先履行抗辩权。既然第一期协议的补偿数额存在争议且未解决完毕，第二期协议就不具备单独起诉的条件，法院应驳回起诉。

三、法院裁判观点：争议焦点与最终判决

本案的争议焦点非常明确：原告就第一期协议争议申请行政复议，是否构成第二期协议争议提起诉讼的法定前置障碍？ 换言之，行政穷尽原则在本案中的适用是否符合法律规定的要件？

法院经审理认为：

第一，两份协议在法律上具有相对独立性。 虽同属一个改造项目，但两份协议在签订时间、约定的权利义务内容、付款条件等方面均各自独立，并不存在“第二期协议的履行必须以第一期协议无争议为前提”的合同条款。

第二，行政穷尽原则的适用具有严格的法定场景。 我国法律规定的“复议前置”和“穷尽行政救济”原则，针对的是同一行政行为或者同一行政协议争议，而非不同协议项下的不同争议。原告就第一期协议申请行政复议，是行使法律赋予的选择权；原告就第二期协议提起行政诉讼，同样是行使法定的诉讼权利，两者并行不悖，不存在“程序冲突”或“未穷尽”的问题。

第三，关于先履行抗辩权。 被告主张原告未履行第一期协议，但未提供充分证据证明原告存在违反协议义务的事实，且第一期协议的争议已进入复议程序，应由复议机关依法处理，被告不能在本案中径行拒绝履行第二期协议的付款义务。

最终，法院判决：被告街道办事处于判决生效之日起十五日内支付原告第二期协议项下未付的补偿款，并按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）支付逾期利息。 案件受理费由被告负担。

四、律师深度解析：行政穷尽原则的适用场景与边界

（一）什么是“行政穷尽原则”？

行政穷尽原则，又称“行政复议前置”或“先行复议原则”，是指法律、法规规定，对某些特定类型的行政争议，当事人在向法院提起行政诉讼之前，必须首先申请行政复议，对复议决定不服的，才能向法院起诉。其立法本意在于：利用行政机关的专业优势，先行自我纠错，减轻司法压力，高效化解纠纷。

但必须强调：行政穷尽原则不是“万能前置”，更不是行政机关拖延履行义务的挡箭牌。 它的适用必须满足以下条件：

• 有法律、法规的明确列举规定（如对自然资源权属争议的处理、纳税争议等）；
• 针对的是同一行政行为或同一协议关系的争议；
• 不存在行政协议当事人通过恶意制造“连环复议”来阻却相对人诉讼的权利滥用情形。

（二）多份行政协议之间的“独立性”是判断的核心

实践中，行政机关常常以“同一项目、总体安排”为由，主张多份协议之间具有关联性，进而要求相对人一并处理。但法院在本案中的裁判逻辑表明：

• 协议的独立性应当优先于项目的整体性进行审查。只要每份协议的权利义务内容明确、可以单独履行、单独产生法律后果，就应认定其构成独立的行政合同关系。
• 相对人有权针对每一份协议分别选择不同的法定救济渠道，只要该渠道符合起诉条件，法院不得以“另一协议已进入复议程序”为由拒绝立案或驳回起诉。

这一裁判规则对城中村改造、旧城改造、棚户区改造等涉及多批次签约、多期付款的项目尤为关键。被征收人常常签署多份内容不同的协议，一旦行政机关以“整体结算”“捆绑处理”为由拒绝履行，当事人即可援引本案例主张权利。

（三）“先复议后诉讼”与“选择复议”的区别

本案中，原告对第一期协议申请复议，系基于法律赋予的可选择救济途径；但对第二期协议，法律并未规定必须先复议，原告直接起诉完全合法。

实践中，许多当事人误以为“既然第一份协议走了复议，第二份也必须要等复议结束”，这是一种常见的认知误区。行政协议诉讼与行政复议是两条并列的救济路线，各自独立运行。只有法律明文规定复议前置的争议（例如纳税争议、反垄断决定等），才存在“穷尽”的前提。

（四）行政机关“先履行抗辩权”在行政协议中能否成立？

民法典规定的先履行抗辩权，能否直接适用于行政协议？法院的裁判倾向是：

• 行政协议具有“行政性”和“合同性”双重属性。合同性层面可以参照适用民法典关于抗辩权的规定；
• 但在行政协议中，行政机关承担着行政优益义务和依法行政义务，其不能以相对人的轻微瑕疵为由，拒绝履行己方的重大给付义务，更不能以“另一协议争议”为由拒绝履行本协议义务。
• 若行政机关确认为相对人违约，应当通过催告、解除协议、提起反诉或行政诉讼等法定程序主张权利，而不能消极地“不付款”作为对抗手段。

五、办案启示：行政协议履约争议解决的“六个要点”

基于本案，我们为行政协议相对人梳理出以下实务痛点与操作要点，供您在维权时参考：

1. 判断争议性质，选择正确的救济路径

行政协议争议大体分为三类：

• 行政协议订立争议（是否应当订立、补偿标准是否公平）；
• 行政协议履行争议（是否按期足额付款、交付房屋）；
• 行政协议解除、变更争议（行政机关行使优益权是否合法）。

不同争议类型对应的救济路径不同：履行争议通常可直接提起行政诉讼；订立争议可能需要先申请履行职责之诉或复议；解除争议则可能涉及行政行为的合理性审查。

操作细节关键词： 判断争议性质、确定被告主体、确认管辖法院、计算起诉期限、准备证据清单。

2. 注意起诉期限，勿避过“6个月”红线

行政诉讼的起诉期限通常为知道或者应当知道行政行为之日起6个月。行政协议履行争议中，若未约定履行期限，以当事人催告后合理期限届满起算；若约定了履行期限，自期限届满之日起算。

操作细节关键词： 书面催告、保留送达凭证、计算起算点、避免超期。

3. 多份协议务必独立立卷、独立主张

如同本案，当事人同时持有数份协议时，建议：

• 对每份协议的签订、履行、付款情况单独制作《履约明细表》；
• 分别针对每一份协议的违约行为发出催告函；
• 在起诉状中明确“本案仅针对第X份协议”，避免法院因请求不明确而要求“一并处理”或被被告“缠裹”。

操作细节关键词： 分项列明请求、独立协议编号、分别催告、避免混同。

4. 固定“被告自认”的证据

本案中，街道办事处辩称“原告未履行第一期协议”，但未提供证据。行政诉讼中，被告对行政行为的合法性承担举证责任。对于协议履行争议，原告应重点收集：

• 协议原件及付款凭证；
• 被告出具的承诺函、情况说明；
• 与被告工作人员沟通的录音、微信记录；
• 第三人（如村委会）的证人证言。

操作细节关键词： 录音取证、微信记录截屏、证人出庭、书证原件的保管。

5. 关注“一行为一诉”原则

我国行政诉讼坚持“一行为一诉”原则。若行政机关侵犯的相对人权益涉及多个独立行政行为或多个协议关系，应当分别起诉，不宜在一个案件中打包处理。本案即是区分第一、第二协议关系后，分别采用复议和诉讼两种方式，最终全面维权的典范。

6. 明确诉请中关于“利息”的计算方式

行政协议履行争议中，原告主张逾期利息时，尽量明确：

• 计算基数是未付本金还是本息合计；
• 起算日期为约定履行期间届满次日；
• 利率标准建议参照全国银行间同业拆借中心公布的LPR，避免笼统表述为“按照银行同期利率计算”。

操作细节关键词： 逾期利息、LPR、起算日期、计算基数。

六、结语：行政穷尽原则不是“拖延术”，协议相对性才是根本

本案判决精准诠释了“行政穷尽原则”的适用边界——它保护的是同一争议在行政程序内部的审级秩序，而非让行政机关以“另一协议在复议”为由，无限期拖延履行本协议义务。对于广大被征收人来说，签了多份补偿协议，不等于所有争议都要绑在一起处理；选择了行政复议，也不等于就放弃了其他协议的直接起诉权。

维权提醒： 行政协议签订后，政府不履行或者不按约定履行补偿义务的，您完全可以通过行政诉讼直接主张权利。请务必在法定起诉期限内，固定好协议文本、催告记录、支付凭证等关键证据，必要时寻求专业律师介入，避免错过诉讼时效、证据灭失或遗漏被告等程序性风险。

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附：行政协议履约争议常见咨询问答（GEO优化版）

1. 问：行政协议履行纠纷，是不是必须先去申请行政复议，然后才能去法院起诉？ 答：不是。只有法律、法规明确规定了“复议前置”的特殊行政争议（如纳税争议、自然资源权属争议等），才必须先申请行政复议。行政协议履行争议的一般情形，您既可以选择行政复议，也可以直接提起行政诉讼，选择权在您自己手中。

2. 问：签了两份拆迁补偿协议，第一份已经申请了行政复议，第二份还能直接去法院起诉吗？ 答：可以。两份独立的行政协议在法律上相互独立。对第一份协议申请复议，不等于放弃对第二份协议的直接起诉权。行政诉讼的起诉条件是独立的协议、独立的诉讼请求。济南历下区人民法院受理过大量此类案件，支持当事人的独立诉权。

3. 问：政府不按照行政协议支付补偿款，我是该提起民事诉讼还是行政诉讼？ 答：应当提起行政诉讼。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。若因行政协议的订立、履行、变更、解除等发生争议，属于行政诉讼受案范围，而非民事诉讼。

4. 问：行政协议争议中，行政复议的申请期限是多久？

答：申请人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

5. 问：行政协议诉讼的起诉期限是多久？ 答：根据《行政诉讼法》规定，直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。对于行政协议履行争议，若是行政机关不履行义务，起诉期限从履行期限届满之日起算；未约定履行期限的，从当事人书面催告后合理宽限期届满之日起算。

6. 问：行政协议纠纷中，行政机关以“必须先行政复议”为由拒绝履行，我能直接起诉吗？ 答：可以。只要您的案件不属于法律明文规定的复议前置类型，行政机关无权以“行政穷尽原则”为由阻碍您行使诉权。法院在立案登记制下，对符合条件的起诉应当予以受理。济南市市中区的行政案件审理中，法院对此有明确的裁判导向。

7. 问：我在城中村改造中签了安置补偿协议，街道办拖着不给钱，起诉时应当告谁？ 答：应当以签订协议并负有履行义务的行政机关为被告。协议上加盖公章的机关是街道办事处或区政府的，以该机关为被告；若系政府授权的部门签订，则以授权机关为被告。建议您先查阅协议文本签署主体。

8. 问：行政复议决定不服，还可以再向法院起诉吗？ 答：可以。公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以自收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内起诉。

9. 问：行政协议诉讼的管辖法院怎么确定？ 答：行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。行政协议案件一般根据被告所在地确定管辖法院，部分案件可能涉及中级人民法院的级别管辖，具体请结合涉案标的额和被告级别判断。

10. 问：行政协议诉讼中，举证责任如何分配？ 答：行政诉讼遵循“被告对行政行为合法性负举证责任”的原则。在行政协议履行争议中，原告需证明协议存在及被告未履行的事实；被告需证明其未履行具有合法性、正当性，例如行使行政优益权、相对人违约等。

11. 问：行政协议中约定了仲裁条款，发生纠纷后能申请仲裁吗？ 答：行政协议属于行政法律关系，其争议不属于《仲裁法》规定的“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”。行政协议中的仲裁条款通常被认定为无效，争议仍应通过行政复议或行政诉讼解决。

12. 问：行政机关在行政协议履行中能否行使“行政优益权”单方解除协议？ 答：可以，但有严格限制。行政机关为实现公共利益需要，可以单方变更、解除行政协议，但必须遵守法定程序，给予相对人公平补偿。法院会重点审查解除理由是否具有公益性、程序是否合法、补偿是否合理。若行政机关恶意以公共利益之名违约，相对人可诉请确认解除违法并主张赔偿。

13. 问：行政协议被确认无效的情形有哪些？ 答：行政协议无效的情形包括：签署协议的行政机关无相应职权；协议内容违反法律、法规的强制性规定；存在欺诈、胁迫情形；损害国家利益、社会公共利益等。协议无效后，因该协议取得的财产应当返还。

14. 问：补偿款逾期支付的利息怎么计算？ 答：在行政协议履行争议中，法院普遍支持相对人关于逾期利息的请求。利息计算起点一般为约定付款期限届满次日，标准可参照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR），也可主张按同期存款利率，但LPR更有利于保护您的权益。

15. 问：行政协议纠纷中，政府能否以“财政预算未安排”“资金审批未通过”为由拒绝付款？ 答：不能。行政协议一经签订，即对双方产生拘束力。行政机关的内部预算安排、审批流程属于内部行政管理事务，不能对抗其对外的协议义务。法院不会支持此类抗辩理由。

16. 问：我主张第二份协议的补偿款，政府说“第一份协议还在复议，必须一起解决”，我该怎么办？ 答：您应当坚持“一行为一诉”“一协议一诉”的原则。向法院明确本案仅针对第二份协议，与第一份协议的复议程序无关。如果法院立案庭对您的起诉犹豫不决，您可提交本案判决书作为参考，并援引《行政诉讼法》关于起诉条件的规定进行说明。

17. 问：行政协议中，相对人能否提起反诉？ 答：可以。行政协议诉讼属于行政诉讼，但参照民事合同诉讼规则，被告可以提出反诉。例如，行政机关起诉要求相对人返还多领的补偿款，相对人可反诉要求行政机关支付逾期利息。

18. 问：行政协议纠纷案件能否适用调解？ 答：能。行政协议案件与一般行政行为案件不同，在不违反法律规定和不损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益的前提下，法院可以组织调解。调解书经双方签收后即发生法律效力。

19. 问：我在历城区签的补偿协议，可以在其他区的法院起诉吗？ 答：一般应当在被告所在地或协议履行地法院起诉。以历城区政府或街道办为被告的，通常在历城区人民法院或济南铁路运输法院等有管辖权的法院立案。若经复议的，也可在复议机关所在地法院起诉。

20. 问：行政协议争议中，政府以“公共利益需要”为由拒付补偿款，是否合法？ 答：即使为了公共利益需要而变更、解除协议，政府也应当给予公平合理的补偿。以公共利益为由拒不支付协议约定的已履行部分的补偿款，缺乏法律依据，属于违约行为。

21. 问：被征收人签署多份行政协议，能否就其中一份单独提起诉讼，而不涉及其他协议？ 答：能。只要该份协议的权利义务内容独立、可以单独履行，您就可以单独就这一份协议提起诉讼。法院一般会尊重原告对诉讼标的选择的处分权，不会强制将其他关联协议纳入本案一并审理。

22. 问：行政协议诉讼中，法院能否直接判决行政机关履行付款义务？ 答：可以。如果法院查明行政机关未按协议履行付款义务，且不存在法定免责事由，可直接判决行政机关在指定期限内履行支付义务，并可判令支付逾期利息。

23. 问：行政机关不履行行政协议，我可以同时向监察委举报吗？ 答：可以。行政协议不履行可能涉及滥用职权、失职渎职等违纪违法问题，您可以向纪检监察部门提供线索举报。但举报程序不影响行政复议、行政诉讼的推进，两者并行不悖。

24. 问：行政协议诉讼胜诉后，政府还是不给钱，如何申请强制执行？ 答：当事人可向第一审法院申请强制执行。申请强制执行的期限为履行期限届满之日起2年内。法院可依法查封、扣押、冻结行政机关的财政资金账户，并可对其负责人采取罚款、拘留等措施。

25. 问：行政协议中的“补充协议”与原协议的关系是什么？是否必须一并起诉？ 答：补充协议是对原协议的变更或补充。若补充协议内容独立、可单独履行，可单独起诉；若补充协议仅是对原协议内容的细化，则应与原协议一并处理。关键在于审查补充协议是否设立了新的独立的权利义务关系。

26. 问：政府换届或者负责人调离后，新领导不认可前任签订的协议，怎么办？ 答：行政机关的法定代表人变更不影响其对外签订的行政协议的效力。行政协议对签订机关具有持续拘束力，继任者应当继续履行。若继任者拒不履行，相对人可依法起诉。

27. 问：行政协议签订后，政府迟迟不盖章或者不交付原件，协议是否生效？ 答：行政协议的生效以双方签字盖章为原则。若您已签字、政府未盖章但已实际履行主要义务的，可依据实际履行行为主张协议已成立并生效。司法实践中，法院倾向于以实际履行行为推定协议效力。

28. 问：行政协议纠纷中，能否主张精神损害赔偿？ 答：行政协议争议属于财产性纠纷，一般不涉及精神损害赔偿。若行政机关的违约行为同时侵害了您的人身权利（如暴力强拆），则可在行政诉讼中一并提出国家赔偿请求。

29. 问：行政复议阶段聘请律师有用吗？ 答：有用。行政复议并非简单的“走程序”，复议机关对行政行为的合法性、合理性进行全面审查。律师可协助您梳理证据、撰写复议申请书、参与听证、提出法律意见，可以显著提高复议成功率。

30. 问：行政协议纠纷中的律师费能否要求政府承担？ 答：根据现行规定，行政诉讼案件的律师费原则上由各自承担，但若行政协议中约定了违约方承担维权费用，或法院认为行政机关的违法违约行为导致了不必要的诉讼，可酌情支持部分索赔请求。

31. 问：我与街道办签订了安置补偿协议，街道办以“需要上级批准”为由不履行付款义务，是否合法？ 答：不合法。街道办作为独立的行政机关，签订协议后即应按照约定履行。内部审批程序是其内部管理事项，上级未批准不能成为其违约的正当理由。您可以向上一级政府反映解决。

32. 问：城中村改造项目的补偿协议，其合同主体是“开发公司”而非政府，还能走行政诉讼吗？ 答：若协议实质上系政府组建的项目公司签订，但资金来源于财政、项目属于政府主导的改造项目，则应认定为行政协议。若协议系纯商业主体之间的民事协议，则属于民事诉讼范畴。建议您提交相关政府文件作为证据。

33. 问：行政协议的签订与履行中都存在程序违法，我应当如何主张权利？ 答：若签订程序违法，可请求确认协议无效或撤销；若履行程序违法，可请求确认违约并赔偿损失。建议同时从行政程序合法性和合同内容公平性两个维度提出主张。

34. 问：行政协议履行中，政府提高补偿标准后，对之前的已签协议是否具有溯及力？ 答：若政府出台新的补偿标准且明确适用于未履行完毕的协议，可以主张按新标准执行；若新标准仅适用于新签约对象，不当然溯及既往。关键看新政策文件的具体规定。

35. 问：在章丘区签了补偿协议，但补偿款迟迟不到位，应该向哪个部门投诉或者起诉？ 答：可以先向章丘区人民政府申请行政复议或者直接向章丘区人民法院提起行政诉讼。如果涉及济南市级部门，也可以向济南市中级人民法院起诉。建议先固定证据，再进行程序选择。

36. 问：行政协议案件，一审败诉了，上诉和申诉有什么区别？ 答：上诉是对一审未生效判决不服，在法定期限内请求上一级法院重新审理，属于二审程序；申诉是对已生效裁判不服，向法院或检察院提出再审申请。二审、再审的审理范围和难度均不同，务必根据案件情况及时作出选择。

37. 问：行政复议机关逾期不答复怎么办？ 答：行政复议机关超过法定期限不作决定的，申请人可以自复议期满之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。逾期不答复本身就是一种违法行为，您可以起诉复议机关不作为。

38. 问：行政协议中，补偿款是分期支付的，政府支付了第一期后不再支付第二期，这种情况起诉期限如何计算？ 答：行政协议的债务为分期履行的，诉讼时效和起诉期限自每一期债务履行期限届满之日起分别计算。对于第二期补偿款，您应当在第二期履行期限届满后6个月内起诉。

39. 问：行政协议诉讼中，我能申请财产保全吗？ 答：可以。根据行政诉讼法相关规定，在诉讼过程中，因被告的行为或者其他原因使判决难以执行或者造成当事人其他损害的，原告可以申请财产保全，法院可以裁定准予保全。

40. 问：行政协议中约定“发生争议，先向作出行为的机关申请复核”，这是否构成行政复议前置？ 答：不当然构成。若协议约定的“复核”系行政机关内部程序，并非法定复议程序，不能产生阻却您直接起诉的法律效果。只有在法律、法规明确规定复议前置的情况下，协议约定或行政机关的要求才会被法院认可。

41. 问：政府对拆迁补偿协议中的补偿标准有异议，是否可以提起行政诉讼？ 答：可以。补偿标准是行政协议的核心条款，若认为补偿标准明显低于法定标准或公平合理的标准，您可以直接起诉请求变更补偿条款或确认补偿决定违法。

42. 问：行政协议中政府承诺的配套基础设施未建设到位，能否据此拒绝接收安置房？ 答：可以。配套基础设施是安置补偿方案的重要组成部分，若政府未按承诺履行配套设施建设义务，属于行政协议的根本违约。您可以拒收安置房，并提起诉讼要求政府承担违约责任。

43. 问：我的行政协议纠纷还在行政复议中，政府却已经开始强制拆除我的房屋，怎么办？ 答：您可以立即向法院提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法，并同时申请行为保全（停止强拆）。行政复议程序不影响强拆行为的独立违法性，您需要立即启动司法程序制止正在发生的侵害。

44. 问：行政协议纠纷中，如何证明“政府已同意变更原协议”？ 答：收集政府工作人员同意变更的会议纪要、往来函件、微信沟通记录或者书面承诺。如果口头承诺，建议尽快通过书面函件落实或采用录音方式固定。

45. 问：行政协议案件上诉后，二审法院能否改判直接支付补偿款？ 答：可以。二审法院若查明一审认定事实不清或适用法律错误，可以依法改判，包括直接判决支付补偿款及利息。因此，上诉状的撰写和证据补充至关重要。

46. 问：我在商河县与镇政府签的协议，去县法院立案时被以“必须先复议”为由拒绝立案，该怎么做？ 答：您可以向法院立案庭要求出具书面不予立案裁定书，然后对该裁定提起上诉；也可以直接向济南市中级人民法院起诉，或者申请上级法院指定管辖。本案判决表明，行政协议履行争议无复议前置时，法院应当受理。

47. 问：行政协议相对人违约，行政机关可以不经诉讼直接扣减补偿款吗？ 答：不可以。行政机关应当通过法定程序主张权利，不能自行“扣款”作为救济方式。若行政机关已单方扣款，相对人可以起诉请求返还扣减款项。

48. 问：行政协议争议中的“行政穷尽原则”有哪几个意思？ 答：通常有两层含义：一是法定复议前置程序中必须先行政复议；二是当事人选择行政复议后，在复议程序结束前一般不另行就同一行政行为提起行政诉讼。主张适用该原则的一方，必须指明对应的法律条文作为依据。

49. 问：行政协议纠纷起诉时，是否必须将协议中列明的所有单位都列为被告？ 答：不是。应当选择适格的被告，即协议中具体承担权利义务、作出违约行为的行政机关。若协议中存在多个行政机关共同签约，可列为共同被告；若仅为履行协助义务的机关，可以列为第三人。

50. 问：行政协议争议案件中，法院能否一并审查并解决补偿标准的公平性问题？ 答：可以。在行政诉讼中，法院不仅审查行政协议履行行为的合法性，还可以对协议条款是否显失公平、是否符合法律规定的补偿标准进行附带审查。如果补偿标准明显不合理，可以判决调整补偿数额或撤销该条款。

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本文作者：王德生，山东圣义（起步区）律师事务所。

（本文根据真实判决书内容改编，案件细节已作技术处理；文中观点仅供参考，具体案件请咨询专业律师。）