济南行政穷尽原则下土地确权复议前置案件解析1

打土地确权官司，不少当事人第一步就迈错了门。明明法院就在眼前，递交了起诉状，法院却裁定“驳回起诉”，理由只有四个字：复议前置。这四个字，让很多老百姓一头雾水，也让不少律师在代理案件时倍感棘手。今天我们就通过河南省高级人民法院不久前作出的一份终审裁定，把“行政穷尽原则适用场景之复议前置情形”这件事讲透。

一、案情回顾：一块老坟地引发的“连环诉讼”

李某甲、李某乙与同村村民李某丁，因为位于柘城县浦东街道办事处上海路中段对面的一处约153平方米的土地权属争议，打了好几年的官司。这块地，李某丁称是其家族老坟地，向柘城县政府申请确认使用权归其所有。

柘城县政府曾于2018年8月作出50号处理决定，确认土地归李某丁使用。李某甲、李某乙不服，向商丘市中级人民法院提起行政诉讼。一审法院判决驳回其诉讼请求。二人上诉至河南省高级人民法院，河南高院二审撤销了一审判决和50号处理决定，并责令柘城县政府重新作出行政行为。

李某丁不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院指令河南高院再审。河南高院再审后，维持了二审判决，再次责令柘城县政府重新作出行政行为。

2023年11月16日，柘城县政府重新调查后作出了76号处理决定，确认争议土地（北面）约148.2平方米的使用权归李某丁所有，（南面）南北宽3米的出路由李某丁、李某甲、李某乙共同使用。

李某甲、李某乙依然不服，于2025年7月直接向商丘市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销76号处理决定。但这一次，法院没有进行实体审理，而是直接裁定驳回起诉。理由就是：土地权属确权争议属于行政复议前置情形，未申请复议就直接起诉，法院不予受理。

李某甲、李某乙上诉至河南省高级人民法院。河南高院经审理后认为，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，遂于2025年12月9日作出终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。

二、什么是“复议前置”？为什么法院直接驳回起诉？

（一）复议前置的法律依据

所谓“复议前置”，是指法律、法规规定，在提起行政诉讼之前，必须先向行政复议机关申请行政复议。对复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。如果未经复议直接起诉，人民法院不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。

涉及本案的关键法律条文有两处：

一是**《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款第二项**（2023年修订，2024年1月1日起施行）规定：“对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议。

二是2017年修订的《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”

（二）本案为什么属于复议前置？

本案中，柘城县政府作出的76号《土地权属争议处理决定》，其性质正是对土地权属纠纷的行政确权行为。这类行为直接处分了当事人对土地资源的使用权归属，属于典型的“侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或使用权”的决定。因此，无论是按照行为作出时有效的2017年复议法第三十条，还是按照现行复议法第二十三条，均属于法定复议前置情形。

李某甲、李某乙在未向商丘市人民政府申请行政复议的情况下，直接向法院起诉，明显违反了上述法定程序。商丘市中级人民法院在审理期间已向其释明应先申请复议，但二人坚持起诉，法院遂依法裁定驳回起诉。河南高院二审维持了这一裁定。

三、本案争议焦点逐一拆解：你关心的痛点问题都在这里

痛点一：“我起诉的是‘确权行为’，不是‘侵犯我权利的决定’，凭什么要复议前置？”

——这是本案上诉人最主要的抗辩理由，也是实践中当事人最普遍的误解。

上诉人称：“本质上是对柘城县政府首次确权行为的异议，不符合复议前置的法定条件。”

法院明确否定了这一观点。法院指出：

“行政机关的土地确权行为是一种公权力的介入，其作出的确权决定具有权威性和强制性。如果行政机关在确权过程中，没有正确审查当事人的合法权益依据，或违反法定程序进行确权，就有可能导致将本应属于当事人的土地权利确认给他人，从而侵犯当事人已依法取得的权利。”

简单说，确权本身就是对权利归属的终局性裁决。确权给一方，必然否定另一方的主张。如果你认为确权错了、侵犯了你已经依法取得的土地使用权，那么你对这种“确权决定”不服，恰恰属于复议前置的适用情形。将“确权行为”与“侵权决定”对立起来，人为割裂，是站不住脚的。

痛点二：“第一次打官司法院直接审理了，为什么这次却驳回？”

——这是很多当事人在打“第二轮”官司时最容易遇到的困惑，涉及“同案同判”原则的边界问题。

李某甲、李某乙称：之前对50号处理决定提起的诉讼，法院直接实体审理并作出了判决，没有以未履行复议前置为由驳回起诉。76号决定与50号决定性质完全一致，现在以缺失复议前置为由驳回起诉，违反同案同判原则。

法院对此并不买账。柘城县政府答辩中的一段话，点破了问题的要害：

“行政复议前置是强制性规定，不因法院既往审理方式而改变，法院在个案中未主动适用复议前置，不代表该程序规定可被规避或放弃。上诉人不得以‘上次法院没审查’为由，主张本次也获得‘不审查’的权利。”

也就是说，之前法院没有审查复议前置问题，不等于你不需要走复议程序。程序正义是底线，不能因为过去的一次“疏漏”而将错就错。 这提醒所有当事人：不要因为第一次起诉被法院受理了，就认为自己绕过了复议前置这道门槛。每一次起诉，法院都会依法审查起诉条件。

痛点三：“政府没有告知我必须复议前置，还告诉我可以‘或复议或起诉’，这个责任凭什么让我承担？”

——这是大量土地确权案件当事人最愤懑的一点，涉及“信赖保护”与“法定程序”的冲突。

李某甲、李某乙上诉称：柘城县政府在50号决定和76号决定中，告知的救济途径均为“或者申请复议，或者提起直接起诉”，没有告知必须复议前置。政府不履行法定告知义务的后果，不应由其承担。

法院对此明确回应：

“告知义务未履行不影响复议前置的法定效力，当事人仍需先复议才能诉讼。政府未履行告知复议前置的义务并不必然导致执法过错认定，关键在于土地确权行为是否有充分的事实依据和法律依据。”

这一裁判观点值得高度重视。 这意味着：

• 复议前置是法律的强制性规定，不因行政机关告知错误而改变；
• 即便行政机关在决定书中告知的救济途径有瑕疵，当事人仍需按照法定程序先行复议；
• 当事人如果因误信告知内容而错过复议期限，可能面临更为不利的后果。

当然，这不代表行政机关可以随意告知。当事人如果因为行政机关的错误告知而耽误了申请复议的期限，可以尝试通过行政赔偿等途径主张权利，但这条路很漫长，而且不确定。最稳妥的做法就是：涉及自然资源权属的行政决定，无论对方告知什么，一律先申请行政复议，不要有侥幸心理。

痛点四：本案中柘城县政府主张“起诉已超过六个月法定期限”，法院没有采信，但这个问题值得关注

柘城县政府在答辩中指出：76号决定是2023年11月16日作出的，李某甲、李某乙2025年7月2日才起诉，已明显超过行政诉讼法规定的六个月起诉期限。

一审、二审裁定虽然最终是以“未复议前置”为由驳回起诉，没有处理起诉期限问题，但这个时间线本身已经暴露出当事人在程序意识上的严重薄弱。实际上，即便没有复议前置问题，超过六个月的起诉期限也足以构成起诉的法定障碍。对于当事人来说，无论是申请复议还是提起诉讼，时间窗口都是极其宝贵的，拖延的代价可能远超你的想象。

四、案例延伸：什么样的案件必须“先复议、后诉讼”？

根据现行法律规定，下列情形通常需要复议前置：

| 序号 | 案件类型 | 法律依据 | |------|----------|----------| | 1 | 对侵犯已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或使用权的决定不服 | 《行政复议法》第23条第1款第2项 | | 2 | 对纳税争议（包括纳税主体、征税范围、税率、计税依据等）不服 | 《税收征收管理法》第88条 | | 3 | 对行政机关作出的限制人身自由的行政强制措施决定不服（如治安拘留） | 《治安管理处罚法》第102条（注意：此处已修改，现行可选复议或诉讼） | | 4 | 对工伤认定结论不服（部分地区实践） | 《工伤保险条例》第55条（实践中有争议） |

特别注意： 在自然资源权属争议领域，复议前置的适用范围非常宽。不论是对初始确权、重复确权、变更确权还是注销确权不服，只要涉及土地等自然资源权属的实体处分，原则上都需要先经过行政复议程序。

五、律师建议：给正在打土地确权官司的当事人的六条忠告

第一，别急着去法院立案。 先翻出行政决定书，看涉案事项是否涉及土地、林地、草地、滩涂等自然资源权属。如果涉及，首先考虑向作出决定的政府的上一级政府（通常是市政府或省政府）申请行政复议。复议期限是知道该具体行政行为之日起六十日内，逾期可能丧失复议申请权。

第二，不要轻信行政决定书中“或复议或诉讼”的告知。 有相当一部分基层行政决定书在救济途径告知上存在不规范之处。法律规定的复议前置是强制性的，不因告知内容而改变。即使告知可以起诉，你直接起诉也可能被法院驳回。

第三，认真对待复议程序，不要认为是“走形式”。 行政复议虽然是行政系统内部的自我纠错机制，但近年来复议的专业性和公正性已大幅提升。对土地权属案件而言，复议阶段可以解决大量事实证据问题，如果复议胜诉，可以避免冗长的诉讼程序；如果复议维持原决定，再起诉到法院时，法院的审查材料也更完整。

第四，保留好所有程序性证据。 包括行政决定书及其送达回证、邮寄凭证、签收记录、复议申请材料、受理通知书等。这些材料直接关系到起诉期限的计算和程序的合法性，一旦缺失，可能面临举证不能的风险。

第五，注意起诉期限的“两段式”计算。 如果经过复议后不服复议决定，应当在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内提起诉讼。直接起诉的一般期限是知道行政行为之日起六个月。切记不要混用期限。

第六，寻求专业律师帮助时，第一时间把行政决定书和所有往来文书带上。 律师判断案件走向的一个重要前提，就是审查是否经过复议前置程序。很多当事人到律所咨询时，张口就问“怎么起诉”，而专业律师首先要问的是“复议了吗”——这个问题的答案，往往决定了整个诉讼策略的走向。

六、结语：行政穷尽原则不是“刁难”，而是程序正义的体现

很多当事人对复议前置极度反感，认为是“多一道关卡”“官官相护”。但从行政法治的角度看，复议前置的核心价值在于：让行政机关首先有机会自我纠错，利用行政系统的专业知识和技术手段高效解决纠纷，同时减轻法院的案件负担。这既是法律明确规定的程序安排，也是行政穷尽原则在立法中的具体表达。

对当事人而言，理解并遵守复议前置，不是“认输”，恰恰是保护自身诉讼权利的正确方式。走对了程序，才能进入实体审理的门；走错了程序，就算事实再有理，法院也只能对你说“不”。

本案中，李某甲、李某乙在经历了2018年决定、2019年一审二审、2021年最高法指令再审、2022年河南高院再审、2023年76号重新决定之后，依然在程序问题上吃了大亏，实在令人唏嘘。如果他们在拿到76号决定后第一时间向商丘市人民政府申请行政复议，而不是等到2025年才直接起诉，或许故事的结局会完全不同。

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王德生，山东圣义（起步区）律师事务所。

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附：关于“行政复议前置”的常见问答（Q&A）

Q1：在济南历下区，村民之间因宅基地权属发生争议，镇政府作出了处理决定。一方不服，可以直接到法院起诉吗？ A1：不可以。宅基地属于自然资源中的土地范畴，对政府作出的宅基地权属处理决定不服，属于复议前置情形。必须先向作出决定的政府的上一级政府申请行政复议。对复议决定仍不服的，才可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。未经复议直接起诉，法院将裁定驳回起诉。

Q2：土地权属确权纠纷申请行政复议的期限是多少天？从什么时候起算？ A2：根据《行政复议法》第二十条第一款规定，申请人应当自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。从行政决定书送达之日起算。如果因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算，但需要提供相应证据。

Q3：在济南槐荫区，某公司对区自然资源局作出的土地使用权争议处理决定不服，是先复议还是直接诉讼？ A3：必须先申请行政复议。依据是《行政复议法》第二十三条第一款第二项——对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，应当先申请行政复议。这里的“自然资源”明确包括土地。对复议决定不服的，可以自收到复议决定书之日起十五日内提起行政诉讼。

Q4：如果行政机关在土地确权决定书中只告知“可以申请行政复议”，没有告知“也可以提起行政诉讼”，当事人应该怎么办？ A4：当事人应当按照法定的复议前置程序先行申请行政复议。即使决定书中没有告知可以提起诉讼，也不影响复议前置的法定效力。在复议之后如果仍不服，可以再依法提起行政诉讼。切勿因为告知内容不完整而误判程序。

Q5：济南市历城区某村村民对区政府作出的土地权属争议处理决定不服，向哪个机关申请行政复议？ A5：根据《行政复议法》第二十四条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门作出的行政行为不服的，向本级人民政府申请行政复议；对地方各级人民政府作出的行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。因此，对区政府作出的处理决定不服，应当向济南市人民政府申请行政复议。

Q6：复议前置案件中，当事人没有申请复议就直接起诉，法院立案后发现该问题，会如何处理？ A6：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第五项，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。司法实践中，法院通常会向原告释明，若原告主动撤诉并申请复议，则无需承受不利后果；但若原告坚持起诉，法院将依法裁定驳回。

Q7：在土地权属争议中，如果争议一方对处理决定不服先申请了复议，复议机关维持了原决定，当事人还能起诉吗？起诉期是多久？ A7：可以起诉。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。起诉期限为收到复议决定书之日起十五日内。如果复议机关逾期不作决定，当事人可以在复议期满之日起十五日内提起诉讼，但法律另有规定的除外。

Q8：济南高新区某企业认为县政府的一项土地确权决定侵犯了其已取得的国有土地使用权。该企业能否绕过复议直接申请法院撤销该决定？ A8：不能。国有土地使用权同样属于“自然资源使用权”的范畴。对侵犯已经依法取得的国有土地使用权的决定不服，依法属于复议前置情形。必须先向作出决定的县政府的上一级政府申请行政复议，经过复议程序后才能向法院起诉。

Q9：行政复议前置审查中，复议机关维持原行政行为后，起诉时被告是谁？ A9：根据《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

Q10：在济南平阴县，当事人对县自然资源局作出的林地权属确权决定不服，是否也适用复议前置？ A10：适用。《行政复议法》第二十三条第一款第二项明确规定“土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域”等自然资源的所有权或使用权争议均属于复议前置范围。林地权属确权决定直接涉及森林资源的权利归属，属于法定复议前置情形。

Q11：如果当事人不知道需要复议前置，在法定期限内直接向法院起诉被驳回后，再申请复议，复议期限已过，还能补救吗？ A11：这种情况在实务中非常棘手。被法院驳回起诉后，如果没有在六十日内申请复议，复议期限原则上不再重新计算。唯一的例外是能够证明存在不可抗力或者其他正当理由导致未能及时申请复议。因此，最稳妥的做法是：在拿到行政决定书后，第一时间咨询律师确认是否需要复议前置，不要等到法院驳回了才去申请复议。

Q12：济南市中区某当事人对区政府作出的土地权属争议处理决定不服，委托律师申请行政复议，需要准备哪些材料？ A12：一般需要准备：行政复议申请书（写明申请人、被申请人、复议请求、事实与理由）、申请人身份证明、委托代理手续、行政处理决定书复印件、相关证据材料（包括权属来源证明、历史沿革材料、证人证言等）、送达地址确认书。行政复议申请书应当载明不服的具体行政行为、复议请求及理由，提交给有权受理的复议机关。

Q13：什么情况下土地权属争议不需要复议前置，可以直接起诉？ A13：如果行政决定并非针对自然资源权属的实体处分，而是涉及其他方面的决定（如程序性告知、过程性行为等），则不属于复议前置范畴。另外，如果当事人起诉的并非自然资源权属争议本身，而是行政机关的不作为行为或其他行政行为，通常也不受复议前置限制。具体案件应当结合行政决定的内容和实际法律效果综合判断。

Q14：在济南钢城区，镇政府就一块集体建设用地使用权争议作出了处理决定，一方不服，是否要先向区政府申请复议？ A14：需要。镇政府属于乡级人民政府，其对集体建设用地使用权争议作出的处理决定，属于侵犯自然资源使用权范畴的行政行为。根据《行政复议法》第二十四条，对乡级人民政府作出的行政行为不服的，向县级人民政府申请行政复议。因此，应当先向钢城区人民政府申请复议。

Q15：行政复议前置案件中，复议机关维持了原确权决定，当事人向法院起诉后，法院会审查原行政行为的哪些内容？ A15：法院会对原行政行为的合法性进行全面审查，包括：作出机关是否具有法定职权、认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法、处理结果是否适当。同时，法院也会对复议决定进行审查。在土地确权案件中，法院特别关注权属证据的真实性、历史沿革的连贯性、四至界限的明确性以及是否履行了听证、调查、送达等法定程序。

Q16：李某甲、李某乙诉柘城县政府土地权属确权案的终审裁定是哪个法院作出的？裁定结果是什么？ A16：该案由河南省高级人民法院于2025年12月9日作出（2025）豫行终956号行政裁定。裁定结果为驳回上诉，维持原裁定。原审商丘市中级人民法院认定该案属于复议前置情形，李某甲、李某乙未经行政复议直接起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉。河南高院认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。

Q17：在济南章丘区，村民对街道办事处作出的土地使用权争议处理决定不服，是向区政府申请复议还是向市政府申请复议？ A17：街道办事处是区政府的派出机关，在法律上不具有独立的行政主体资格，其作出的行政行为视为派出它的区政府的行政行为。因此，对该决定不服，应当向作出该决定所归属的区政府（即章丘区政府）的上一级政府——济南市人民政府申请行政复议。

Q18：行政复议前置的案件，当事人在复议程序中可以提供在行政诉讼中才能提出的新证据吗？ A18：可以。行政复议程序同样适用证据规则，当事人可以在复议过程中提交新证据。但需要注意的是，根据《行政复议法》第四十四条，被申请人（作出行政决定的机关）在复议期间不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。申请人一方则没有此限制。如果在复议阶段不提交关键证据，到诉讼阶段再提交，法院可能以未在行政程序中提出为由不予采信，这一点务必重视。

Q19：济南莱芜区某矿山企业对区政府作出的采矿权边界确权决定不服，是否必须先申请复议？ A19：必须。采矿权属于矿产资源的使用权范畴，《行政复议法》第二十三条第一款第二项明确规定“矿藏”和“海域”一样属于自然资源。对侵犯已依法取得的采矿权或矿区范围争议确权决定不服，属于复议前置情形。应当先向济南市人民政府申请行政复议，对复议决定不服再向法院起诉。

Q20：复议前置案件中，如果复议机关无正当理由不受理复议申请，当事人有何救济途径？ A20：根据《行政复议法》第三十四条及《行政复议法实施条例》第四十八条规定，复议机关无正当理由不予受理的，申请人可以向复议机关的上一级行政机关反映，上一级行政机关应当责令其受理；必要时，上一级行政机关也可以直接受理。此外，当事人也可以针对复议机关不予受理的决定提起行政诉讼，请求法院判令复议机关履行法定职责。

Q21：在济南天桥区，受让方通过拍卖取得国有土地使用权后，县政府又作出决定将该土地确权给第三人，受让方不服，是复议前置还是可以直接诉讼？ A21：这仍然属于复议前置。受让方认为县政府的确权决定侵犯了其已经通过合法方式取得的国有土地使用权，符合《行政复议法》第二十三条第一款第二项规定的“侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权”的情形。必须先向县政府的上一级政府（如市政府）申请行政复议。

Q22：行政复议前置是否适用于所有涉及土地的行政决定？比如房屋拆迁补偿决定是否也要先复议？ A22：并非所有涉及土地的行政决定都适用复议前置。复议前置的适用范围是“对侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定”不服。房屋拆迁补偿决定涉及的是补偿安置问题，其核心并非对土地权属的确认，而是补偿标准、安置方式等事项，不属于复议前置的范畴。但实践中如果拆迁补偿决定中包含了土地权属争议处理内容，则需要结合具体案情判断。

Q23：济南商河县的当事人对县政府作出的土地权属争议处理决定不服，申请复议后复议机关维持了原决定。当事人向法院起诉时，被告如何列？ A23：根据《行政诉讼法》第二十六条第二款，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因此，应当将商河县人民政府和济南市人民政府列为共同被告。起诉期限为收到复议决定书之日起十五日内，逾期可能丧失起诉权。

Q24：土地权属争议行政复议前置案件中，复议决定改变了原处理决定的部分内容，当事人对复议决定仍不服，是告复议机关还是告原机关？ A24：根据《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。因此，当事人应当以复议机关为被告提起行政诉讼。需要注意的是，“改变原行政行为”包括改变原行政行为的处理结果、认定事实、适用法律等实质性内容。

Q25：在济南济阳区，甲乙两村因一块林地权属发生争议，区自然资源局作出确权决定归甲村所有。乙村不服，哪一级机关是复议机关？ A25：区自然资源局属于区政府的工作部门。根据《行政复议法》第二十四条第一款，对县级以上地方各级人民政府工作部门作出的行政行为不服的，由本级人民政府管辖行政复议（法律另有规定的除外）。因此，乙村应当向济阳区人民政府申请行政复议。如果对复议决定仍不服，则可以依法提起行政诉讼。

Q26：当事人未申请复议直接起诉，一审法院驳回起诉后，当事人还能否再申请复议？复议机关是否应当受理？ A26：如果驳回起诉裁定生效时，六十日的复议申请期限已经届满且无正当理由延长期限，复议机关原则上不再受理。但如果驳回起诉裁定作出时复议期限尚未届满，当事人可以在剩余期限内申请复议。此外，如果法院在裁定书中已释明应先申请复议，当事人应当立即向复议机关提交申请，避免再次错过期限。

Q27：土地权属确权类行政复议前置案件，在复议期间原行政决定是否停止执行？ A27：根据《行政复议法》第四十二条，行政复议期间行政行为不停止执行。但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。因此，如果当事人认为继续执行会造成难以弥补的损失，可以在申请复议的同时向复议机关申请停止执行。

Q28：济南长清区某当事人在土地确权行政决定作出后，忙于处理家庭事务没有及时申请复议。半年后想维权，还能申请复议吗？ A28：不能。行政复议申请期限为知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内，没有正当理由超过六十日申请的，复议机关不予受理。如果确实存在不可抗力或者其他正当理由耽误了期限，需要提供相应证据并在障碍消除后及时提出申请。否则，只能面临权利无法救济的困境。

Q29：土地权属争议的复议前置要求是否适用于行政协议类案件？比如政府与当事人签订土地使用权出让合同后发生争议，是走复议还是诉讼？ A29：行政协议（如土地使用权出让合同）引发的争议，不属于复议前置的范畴。行政协议争议属于行政诉讼的受案范围，当事人可以直接提起行政诉讼，也可以根据协议约定申请仲裁或提起民事诉讼（具体取决于争议性质）。这与行政机关单方作出的土地确权决定性质不同，后者属于单方行政行为，适用复议前置。

Q30：在济南市济阳区，复议前置案件中，行政复议决定书应当自受理之日起多长时间内作出？ A30：根据《行政复议法》第四十八条，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。复议机关逾期不作出决定的，当事人可以在复议期满之日起十五日内提起诉讼。