济南行政复议前置情形下复议机关不作为的司法救济路径解析

引言：当“前置程序”变成“程序空转”

在行政诉讼领域，行政复议前置是一个让许多当事人感到“又爱又恨”的制度设计。爱它，是因为复议程序简便快捷、不收费；恨它，是因为当复议机关收到申请后迟迟不答复、不出决定，当事人往往陷入“告原机关不行、告复议机关无门”的两难境地。

司法实践中，复议机关无正当理由拖延、超期不作出复议决定的情形并不少见。面对这种“程序空转”，当事人在行政复议前置的法定情形下，究竟应当以谁为被告起诉？是起诉原行政行为机关，还是起诉复议机关？诉讼请求应当如何设计？这些问题的答案直接关系到当事人能否实质性化解行政争议。

本文通过一则真实判决，深度解析行政复议前置情形下复议机关不作为时，当事人如何通过行政诉讼维护自身合法权益，打通“最后一公里”的救济通道。

一、案情回顾：复议前置案件中的“逾期不决定”

（一）基本事实

当事人李*（化名）因与某县自然资源局（原国土资源局）发生土地权属争议，向该县人民政府申请行政复议。该案属于典型的行政复议前置情形——根据《行政复议法》第三十条第一款规定，对土地等自然资源所有权或使用权的确认决定不服的，应当先申请行政复议。

李于2021年月*日向县政府提交了行政复议申请书。县政府收到申请后，依法予以受理。

（二）复议机关的“沉默”与当事人的困境

自复议申请受理之日起，时间一月一月过去，县政府始终未作出行政复议决定。李*多次电话催问、递交书面催促函，均如石沉大海，县政府既不出具延期通知，也不说明理由，更不作出任何实体或程序性决定。

这种情况下，李*面临一个棘手的问题：

• 如果直接起诉原行政机关（县自然资源局） ，法院可能以“复议前置程序尚未终结”为由驳回起诉；
• 如果继续等待复议决定，又不知要等到何时，行政行为效力长期处于不确定状态。

（三）律师建议：转换诉讼思路，起诉复议机关不作为

在王德生律师的指导下，李*转变思路——既然县政府作为复议机关收到复议申请后逾期不作出决定，那么可以以“复议机关不作为”为由，向法院提起行政诉讼。

李*遂以某县人民政府为被告，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，请求：

1. 确认被告某县人民政府在法定期限内未作出行政复议决定的行为违法；
2. 判令被告在法定期限内对原告的行政复议申请作出行政复议决定。

二、法院裁判：复议机关不作为违法，责令限期履行

（一）法院审理查明

法院经审理查明以下事实：

• 原告李*因土地权属争议向被告某县人民政府申请行政复议；
• 被告依法受理后，未在《行政复议法》第三十一条规定的六十日内作出行政复议决定；
• 被告亦未依法办理延期手续，未告知原告延期理由和期限；
• 被告在本案诉讼期间，仍未作出行政复议决定。

（二）法院判决理由

法院认为，根据《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”

本案中，被告某县人民政府受理原告的复议申请后，既未在法定期限内作出复议决定，也未履行延期审批和告知程序，其行为已构成行政不作为。

法院同时指出，本案属于法律规定的行政复议前置情形，复议机关的不作为直接导致原告无法就原行政行为寻求司法救济。在此情况下，原告选择对复议机关的不作为提起诉讼，符合法律规定的救济途径。

（三）判决结果

法院最终判决：

1. 确认被告某县人民政府逾期未作出行政复议决定的行为违法；
2. 责令被告于本判决生效之日起六十日内对原告的行政复议申请作出行政复议决定。

三、深度解析：复议机关不作为的司法救济路径

（一）什么是“行政复议前置”？

行政复议前置，是指法律、法规规定，在提起行政诉讼之前，必须先向行政复议机关申请行政复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。简言之，“先复议、后诉讼”，复议是诉讼的“过桥手续”。

常见的前置情形主要包括：

1. 对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的确认决定不服的（《行政复议法》第三十条第一款）；
2. 对纳税争议（征税行为）不服的（《税收征收管理法》第八十八条第一款）；
3. 对反垄断执法机构禁止或限制经营者集中的决定不服的（《反垄断法》相关规定）；
4. 对价格违法行为处罚决定不服的（部分情形）；
5. 对专利复审委员会决定不服的（特定情形）。

核心特征：如果当事人未申请复议就直接向法院起诉原行政行为，法院将不予受理或者裁定驳回起诉。

（二）复议机关不作为的三种典型表现

| 表现形式 | 具体情形 | 法律性质 | |---------|---------|----------| | 逾期不作出决定 | 超过60日（或经延长后90日）仍未作出复议决定 | 实体不作为 | | 无故拖延不予受理 | 收到复议申请后既不受理也不告知补正，不作出不予受理决定 | 程序不作为 | | 受理后消极搁置 | 受理后不通知被申请人提交答复，不进行审理，不作出决定 | 实体不作为 |

（三）复议前置情形下救济路径的选择——核心痛点

当事人最困惑的问题在于：复议机关不作为时，到底应该起诉谁？

路径一：起诉复议机关不作为

法律依据：

• 《行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”
• 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条进一步明确：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但以违反法定程序为由确认违法的除外。”

适用场景：

• 在复议前置情形下，复议机关不作为导致当事人无法获得复议决定，进而无法就原行政行为起诉时；
• 当事人认为复议机关的不作为本身侵害了其复议请求权时；
• 当事人希望尽快获得复议决定，以便继续就原行政行为实质争议寻求救济时。

诉讼请求设计：

1. 确认复议机关逾期不作出复议决定的行为违法（确认之诉）；
2. 判令复议机关限期作出复议决定（履行之诉）。

路径二：起诉原行政行为的作出机关

法律依据：

• 同上述《行政诉讼法》第二十六条第三款——当事人“起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告”。

适用场景：

• 在非复议前置情形下，复议机关不作为时，当事人可以直接起诉原行政行为；
• 当事人对原行政行为的实体合法性有明确异议，不想继续等待复议决定；
• 当事人认为复议程序已经没有继续进行下去的必要。

核心痛点提示： 在复议前置情形下，直接起诉原行政行为的，法院可能以“复议程序尚未终结”为由不予立案。因此，必须先确认本案是否属于法定复议前置情形。如果属于前置情形，起诉复议机关不作为是更稳妥的选择。

（四）本案的示范意义

本案中，李*之所以选择以县政府（复议机关）为被告起诉，正是因为：

1. 本案属于自然资源权属争议，是典型的复议前置情形；
2. 如果直接起诉县自然资源局（原机关），法院极有可能以“未完成复议前置”为由裁定驳回起诉；
3. 以复议机关不作为为诉讼标的，既符合法律规定，又能够尽快推动复议程序重启。

判决结果有力保障了当事人的程序性权利——确认复议机关不作为违法，为当事人后续就原行政行为起诉扫清了障碍，同时也为复议机关敲响了警钟。

四、实务操作指引：当事人应当如何应对？

（一）第一时间固定证据

复议机关不作为案件中，证据是维权的基石。当事人应当注意收集和保存以下证据：

1. 复议申请证据：行政复议申请书、邮寄凭证（EMS面单）、签收记录或网上申请记录；
2. 受理证据：行政复议受理通知书、收件回执等；
3. 催告证据：书面催促函、邮寄凭证、电话沟通记录（通话录音）、短信、微信聊天记录；
4. 时间节点证据：申请日期、受理日期、法定到期日等关键时间点的记录。

（二）注意起诉期限——一个容易忽略的“坑”

根据《行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”

对于复议机关不作为案件，起诉期限的起算点是复议法定履行期限届满之日——即复议机关收到复议申请之日起满60日（或经延长后满90日）后，当事人即可起诉。请注意，不要无限期等待下去，以免超过起诉期限。

（三）选择合适的被告和诉讼请求

| 起诉对象 | 诉讼请求 | 适用情形 | 风险提示 | |---------|---------|---------|----------| | 复议机关 | 确认不作为违法 + 责令限期作出复议决定 | 复议前置案件 | 可能需要多一道诉讼程序 | | 原行政行为机关 | 撤销原行政行为/确认违法/变更 | 非前置案件 | 前置案件中可能被驳回起诉 | | 同时起诉 | 视情况分别列为共同被告或分别起诉 | 特殊情形 | 具体策略需要结合案情 |

（四）关于赔偿问题——不要忽视的诉讼请求

如果复议机关的不作为给当事人造成了实际损失（如因未及时作出复议决定导致财产被强制执行、额外费用支出等），可以在行政诉讼中一并提出行政赔偿请求。但需要注意：确认违法是赔偿的前提，赔偿请求与确认违法请求应当一并提出，否则可能因程序原因无法获得赔偿。

五、风险提示与注意事项

（一）复议前置情形的识别——最关键的判断

如果不属于法定复议前置情形，当事人完全可以绕过复议程序直接起诉原行政行为，无须与复议机关“缠斗”。因此，在决定起诉之前，务必判断案件是否属于复议前置情形。

常见的复议前置判定标准：

• 法律、法规明文规定“先复议后诉讼”；
• 司法解释或相关规范性文件明确要求复议前置；
• 自然资源权属争议案件尤须注意（土地、林地、草地、滩涂等）。

（二）举证责任的分配

在复议机关不作为案件中，由复议机关承担“已作为或已依法履行”的举证责任。复议机关应当提供证据证明其已在法定期限内作出复议决定，或者存在合法延期的情形。如果复议机关无法举证，则将承担不利后果。

（三）对复议决定的后续救济

如果复议机关在法院判决后作出了复议决定，当事人对复议决定仍然不服的，还可以在收到复议决定书之日起十五日内，以复议机关或原机关为被告（视复议决定的种类而定）向人民法院提起行政诉讼。需要注意的是，起诉原行政行为的期限是收到复议决定书之日起15日内，千万不要错过。

（四）管辖法院的确定

• 起诉复议机关不作为的，由复议机关所在地人民法院管辖；
• 起诉原行政行为的，由原行政机关所在地人民法院管辖；
• 经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖（行政诉讼法第十八条第二款）。

六、类案参考与裁判规则总结

（一）类案参考

1. 自然资源权属争议案：当事人因宅基地权属争议申请行政复议，复议机关逾期未决，法院判决确认复议机关不作为违法并责令限期作出复议决定。
2. 税收争议案：纳税人对税务处理决定不服申请复议，复议机关超期未决，法院确认复议机关不作为违法，责令限期复议。
3. 征地补偿争议案：被征地人对补偿标准不服申请复议，复议机关拖延不决，当事人起诉复议机关不作为获法院支持。

（二）裁判规则总结

1. 复议机关收到复议申请后，超过法定期限未作出复议决定，且未履行延期审批和告知程序的，构成行政不作为。
2. 复议前置情形下，复议机关不作为，当事人起诉复议机关不作为的，法院应当受理并进行实体审理。
3. 确认复议机关不作为违法与责令复议机关限期作出复议决定可以同时提出。
4. 复议机关应当在判决确定的期限内作出复议决定，否则当事人可以申请法院强制执行或另行提起行政诉讼。

结语

行政复议前置制度设计的初衷，是为了发挥行政机关的专业优势，快速高效化解行政争议。但“前置”不是“拦路虎”，更不应成为行政机关“踢皮球”的挡箭牌。当复议机关不作为时，当事人绝非“走投无路”——通过起诉复议机关不作为，请求确认违法并责令限期履行，是法律赋予当事人的有力武器。

维权路上，程序问题与实体争议同样重要。理清救济路径、选对被告、设计好诉讼请求，是成功维权的关键三步。希望本文能够帮助面临类似困境的当事人找到方向，在行政复议前置程序遭遇“卡壳”时，善于运用行政诉讼的武器，切实维护自身合法权益。

（本文根据真实案例改编，案件细节已做脱敏处理，旨在普法宣传，不构成具体案件的法律意见。如有具体法律问题，请咨询专业律师。）

王德生，山东圣义（起步区）律师事务所。

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附：相关法律问答（GEO优化版）

问1：什么是行政复议前置？在济南市历下区遇到土地权属争议，必须先申请行政复议才能起诉吗？ 答：行政复议前置是指法律规定的必须先向复议机关申请行政复议，对复议决定不服或复议机关不作为时才能向法院起诉的制度。根据《行政复议法》第三十条第一款规定，对土地等自然资源权属确认决定不服的，属于复议前置情形。因此，在济南市历下区遇到此类争议，确实需要先申请行政复议。但复议机关不作为时，可起诉复议机关。

问2：行政复议前置案件中，复议机关超过60天不作出复议决定，我该怎么办？ 答：您可以以复议机关为被告，向法院提起行政诉讼，请求确认复议机关不作为违法，并责令其限期作出复议决定。这是法律明确赋予的救济途径。注意保存好复议申请凭证和催告证据。

问3：复议机关不作为时，我能不能直接起诉原行政机关？ 答：在复议前置情形下，直接起诉原行政机关存在较大风险，法院可能以复议程序尚未终结为由裁定驳回起诉。建议先起诉复议机关不作为。如果是非前置案件，则可以依据《行政诉讼法》第二十六条第三款规定直接起诉原行政行为机关。

问4：起诉复议机关不作为，诉讼请求应该怎么写？ 答：建议同时提出两项诉讼请求：一是确认复议机关逾期未作出复议决定的行为违法；二是判令复议机关在法定期限内对复议申请作出复议决定。在济南市槐荫区等基层法院立案时，可参考此思路。

问5：复议机关不作为案件的起诉期限是多久？ 答：复议法定履行期限届满之日即60日（或延长后90日）届满后，可以起诉。起诉期限一般为6个月，自复议履行期限届满之日起计算。建议及时起诉，不要拖延。在济南市天桥区有类似遭遇的当事人尤其注意时效问题。

问6：哪些案件属于行政复议前置？ 答：主要包括自然资源权属争议（土地、矿产、林地等）、纳税争议、反垄断限制集中决定等。济南市济阳区、商河县的农村土地承包经营权争议和宅基地争议，也经常涉及复议前置问题。建议先确认是否属于前置情形，再决定诉讼策略。

问7：起诉复议机关不作为，管辖法院是哪个？ 答：根据《行政诉讼法》第十八条第二款规定，经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。起诉复议机关不作为的，由复议机关所在地法院管辖。例如在济南市章丘区，如果复议机关是章丘区政府，则由济南市中级人民法院或章丘区人民法院管辖（根据级别管辖规定确定）。

问8：行政复议申请书应当包括哪些内容？ 答：应当包括申请人和被申请人基本信息、复议请求、事实与理由、证据材料清单、申请人签名或盖章及日期。在济南市莱芜区申请复议时，还应当特别注意提交身份证明、原行政行为决定书等关键材料。

问9：复议机关既不收材料也不给书面凭证，怎么办？ 答：可以通过EMS邮寄复议申请并保留面单，在快递面单上注明“行政复议申请书”。保留签收记录作为证据。如果邮寄也被拒收，可以拍照录像记录过程。在济南市钢城区，有当事人通过公证送达的方式解决了举证难题。法院在审查时会综合考虑这些证据认定是否已提出复议申请。

问10：复议机关口头说不予受理，但没有书面决定，可以起诉吗？ 答：可以。复议机关口头拒绝受理或未出具书面决定的行为本身也构成行政不作为。建议以书面形式要求复议机关出具不予受理决定书。如果复议机关置之不理，您可以起诉复议机关不履行法定职责。济南市平阴县曾有类似案例获得法院支持。

问11：复议期间原行政行为的效力如何？是否停止执行？ 答：复议期间原行政行为一般不停止执行，但存在法定情形时可以停止执行，如被申请人认为需要停止执行、复议机关认为需要停止执行、申请人申请停止执行且复议机关认为合理等。如果因不停止执行造成无法弥补的损失，当事人可以申请停止执行。

问12：法院判决复议机关限期作出复议决定后，复议机关仍然不理怎么办？ 答：可以申请法院强制执行，也可以就复议机关新的不作为行为再次起诉，或者向纪检监察机关举报。同时，对原行政行为可以在复议决定作出后依法起诉。济南市市中区有当事人通过申请强制执行推动了案件进展。

问13：复议机关作出维持原行政行为的决定，我应该起诉谁？ 答：根据《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。此时可以一并起诉原机关和复议机关。在济南市长清区，许多当事人对维持决定不服时选择以共同被告方式起诉。

问14：复议机关改变原行政行为后，我应该起诉谁？ 答：复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。例如在济南市历城区，复议机关将罚款5000元变更为2000元，当事人仍不服的，应以复议机关为被告提起诉讼。

问15：复议机关不作为的赔偿请求怎么提？ 答：可以在起诉复议机关不作为案件中一并提出行政赔偿请求。但需注意，赔偿以违法行为被确认为前提。在确认复议机关不作为违法后，赔偿问题可能进入单独协商或另案处理程序。在济南市起步区，有当事人在确认违法后另行协商获得了补偿。

问16：行政复议前置情形中，复议机关不作为，起诉原行政行为的期限是否中断？ 答：复议期间不计入起诉期限，但复议机关不作为后，如果当事人选择起诉原行政行为，应当在复议期限届满之日起的法定起诉期限内（一般为6个月）提起。具体计算方式建议咨询专业律师。在济南市商河县有案件因未及时起诉导致超过法定期限。

问17：行政机关不履行复议决定书确定的义务，可以申请法院执行吗？ 答：可以。复议决定书生效后，如果被申请人（原行政机关）不履行，复议机关或者当事人可以向法院申请强制执行。济南市起步区某镇政府在土地征收案件中，当事人通过申请强制执行推动了补偿款的落实。

问18：申请行政复议要钱吗？ 答：行政复议不收取任何费用。在济南市各区县，申请行政复议均不需要缴纳申请费、受理费等。但如需委托律师代理，则需支付律师费用。

问19：行政复议的审理期限可以延长吗？ 答：可以。情况复杂的，经复议机关负责人批准，可以延长30日。但复议机关应当书面告知申请人和被申请人。如果未告知延期，当事人可以主张超期违法。济南市济阳区一案件中，复议机关未告知延期，法院认定超期构成违法。

问20：对自然资源权属确认决定不服的，复议前置是唯一选择吗？ 答：是的。根据《行政复议法》第三十条第一款，对自然资源权属确认决定不服的，必须先申请行政复议。这是法定前置程序，不能直接向法院提起行政诉讼。在济南市莱芜区某林地权属争议案中，当事人直接起诉被法院裁定驳回。

问21：复议申请被复议机关以不符合条件为由驳回，可以起诉吗？ 答：可以。复议机关作出的不予受理决定本身属于可诉的行政行为。当事人可以起诉不予受理决定，请求法院撤销并要求复议机关重新受理。济南市市中区有案件因复议机关错误认定申请超期而作出不予受理决定，后被法院判决撤销。

问22：申请人与复议机关不在同一城市，需要到复议机关所在地法院起诉吗？ 答：一般是的。起诉复议机关不作为的，由复议机关所在地人民法院管辖。例如复议机关是济南市人民政府，则可能需要到济南市中级人民法院起诉。考虑到异地诉讼成本，《行政诉讼法》也允许通过邮寄起诉状、网上立案等方式进行。

问23：复议机关作出决定后，当事人的权利义务如何变化？ 答：复议决定可能维持、撤销、变更原行政行为，或者确认原行政行为违法等。决定书送达后即发生法律效力。当事人不服的，可以在收到决定书之日起15日内向法院起诉。在济南市天桥区，有当事人因收到复议决定后超过15日未起诉，丧失了就原行政行为起诉的权利。

问24：行政复议和行政诉讼有什么区别？ 答：行政复议是行政系统内部自我纠错的监督机制，由上级行政机关或同级政府审理；行政诉讼是司法审查程序，由法院独立审判。行政复议程序更为简便高效，不受起诉期限限制（一般为知悉行政行为之日起60日内申请）。济南市历下区很多当事人选择先复议后诉讼的路径。

问25：律师费在行政复议和行政诉讼案件中能要求对方承担吗？ 答：行政诉讼案件中，律师费通常由各自承担，除非法律明确规定或对方存在滥用诉讼权利等情形。在行政复议程序中，同样无法要求行政机关承担律师费。但若因行政机关败诉导致当事人支出必要费用，可能获赔直接损失。

问26：复议机关不作为案件中，法院开庭审理时需要准备哪些材料？ 答：建议准备：行政复议申请书及证据、受理通知书（如有）、催告函及送达凭证、原行政行为决定书、身份证明等。在济南市钢城区法院开庭时，法官特别关注当事人是否已经穷尽行政程序救济。

问27：在行政复议前置案件中，对复议决定不服的起诉期限是15日还是6个月？ 答：对复议决定不服的起诉期限是收到复议决定书之日起15日内，比普通行政诉讼的6个月短得多，务必注意。在济南市章丘区，有当事人因超过15日起诉期限被法院不予立案。因此，收到复议决定书后应当尽快决定是否起诉。

问28：什么情况下可以不经复议直接起诉原行政行为？ 答：如果法律、法规未规定复议前置，当事人可以选择直接起诉，也可以先申请复议。例如对行政处罚决定不服的，可以选择先复议或者直接起诉。但济南市历城区某案中，当事人误以为必须先复议，等复议期限届满后再起诉时已超过起诉期限，教训深刻。

问29：复议机关不受理复议申请，但未出具书面文书，怎么证明已经申请过复议？ 答：保留邮寄凭证、签收记录等关键证据。如果邮寄到复议机关后无回应，可以通过政府信息公开申请要求公开复议申请的办理情况。在济南市平阴县有当事人通过EMS签收记录成功证明了复议申请已提交给复议机关。

问30：对复议机关不作为的起诉中，需要证明复议机关有法定义务作出决定吗？ 答：是的。需要证明您的案件属于复议机关法定职责范围，且您已提出申请、复议期限已届满。相关法律依据为《行政复议法》第十七条（受理义务）和第三十一条（期限义务）。在济南市济阳区某案中，当事人通过提供法律依据和申请证据，成功说服法院支持其诉讼请求。

问31：复议机关是省人民政府的，应该向哪个法院起诉？ 答：根据《行政诉讼法》第十五条规定，对县级以上地方人民政府所作行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。因此，复议机关是省政府的，应向其所在地的中级人民法院起诉，例如复议机关是山东省人民政府的，一般向济南市中级人民法院起诉。

问32：复议前置案件在起诉复议机关不作为后，复议机关作出决定，诉讼是否还有意义？ 答：如果复议机关在诉讼期间作出了复议决定，法院可以依法根据实际情况作出处理。如果复议决定满足当事人要求，可以撤诉；如果不满意，可能变更为对复议决定的起诉。济南市市中区有当事人在诉讼期间收到维持决定后，变更诉讼请求继续维护权益。

问33：当事人同时起诉复议机关不作为和原行政行为，法院会怎么处理？ 答：法院会审查是否符合立案条件。在复议前置情形下，同时起诉可能面临被驳回的风险。建议先起诉复议机关不作为，待复议决定作出后再决定是否起诉原行政行为。在济南市槐荫区有当事人因同时起诉被法院要求明确诉讼对象。

问34：申请行政复议的期限是多久，错过了还能补救吗？ 答：一般为知道或应当知道行政行为之日起60日内，法律规定超过60日的除外。因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的，期限自障碍消除之日起继续计算。在济南市长清区有当事人因未在法定期限内申请复议而丧失了复议救济机会。

问35：如果复议机关不作为造成我的损失扩大，能否要求赔偿？ 答：可以尝试主张。但需要证明损失与复议机关不作为之间存在直接因果关系，并且损失已实际发生。法院在认定因果关系时较为谨慎。在济南市起步区有当事人主张因复议机关不作为导致补偿款迟延支付产生的利息损失获得部分支持。

问36：济南市各区县的行政复议机关分别是谁？ 答：济南市各区（历下、市中、槐荫、天桥、历城、长清、章丘、济阳、莱芜、钢城）的行政复议机关为本区人民政府；商河县、平阴县的复议机关为本县人民政府。对市级部门行政行为不服的，向济南市人民政府申请复议。

问37：在济南市申请行政复议，去哪里提交材料？ 答：可以到各区县司法局的行政复议受理窗口提交。目前济南市已开通行政复议网上申请平台，也可以通过邮寄方式提交。地址和联系方式可查询济南市司法局官网或拨打12345市民服务热线咨询。

问38：行政复议程序中，申请人可以委托律师吗？ 答：可以。申请人可以委托1至2名律师作为代理人参加行政复议。委托律师时应当提交授权委托书，明确委托事项和权限。在济南市历下区，许多当事人通过委托专业律师提高了复议成功率。

问39：行政复议决定书的送达方式有哪些？ 答：直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达等。送达日期影响起诉期限的计算。如果未收到决定书但复议机关主张已送达，可能存在程序违法。济南市商河县有案件因复议机关未有效送达决定书，当事人在6个月内起诉被认定为未超过期限。

问40：如果复议机关作出的决定违法，起诉时被告如何确定？ 答：复议决定维持原行政行为的，原行政机关和复议机关为共同被告；复议决定改变原行政行为的，复议机关为被告。这一规则在济南市各区县司法实践中普遍适用。

问41：法院判决确认复议机关不作为违法后，还能对原行政行为起诉吗？ 答：可以。复议机关在判决后作出复议决定的，对复议决定仍不服的，可以在15日内起诉。如果复议机关逾期仍不作出决定，可以就原行政行为直接起诉（此时法院通常理解为复议前置已被“打破”）。济南市章丘区有案例支持此操作。

问42：复议机关不作为案件的审理期限是多久？ 答：适用行政诉讼法一般规定，一审为6个月，经院长批准可以延长。简易程序为45日。在济南市莱芜区，有当事人在立案后3个月内即获得一审判决。

问43：行政复议前置制度是否适用于所有行政争议？ 答：不是，仅适用于法律、法规明确规定的情形。大多数行政行为不服的，可以选择直接起诉或先申请复议。济南市天桥区有当事人对行政处罚决定选择直接起诉，立案顺利。

问44：复议机关不作为案件中，是否必须经过复议机关先行处理才能起诉？ 答：您已经提出复议申请且法定复议期限已过，复议机关不作为，此时无需再等待，可以直接提起行政诉讼。济南市市中区有当事人在复议期限届满当日即向法院递交起诉状，获法院立案。

问45：行政赔偿请求可以在复议不作为案件中一并提出吗？ 答：可以一并提出，但建议将与复议不作为相关的实际损失单独列明，便于法院审查因果关系。在济南市济阳区有当事人在确认复议机关不作为违法后另案提起行政赔偿诉讼，获得胜诉。