行政诉讼法律法规/2026-09-01

济南行政诉讼中非正常上访处罚合法性的审查路径

王德生

王德生律师

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济南王德生律师・行政诉讼 —— 军事学硕士深耕行政争议,行政执法监督员视角护航企业合规与公民合法权益 企业收到高额行政处罚、厂房遭遇行政强拆、土地征收补偿标准偏低?这类行政争议直接关乎企业存续、群众核心权益。王德生律师专注行政诉讼、行政复议及党政机关法律服务,以军事学硕士的严谨逻辑与行政执法一线实务经验,为济南及山东全省当事人处理各类行政法律纠纷。 一、个人专业履历与权威资质 王德生,山东圣义(起步区)律师事务所律师,中共党员,军事学硕士研究生。 现为济南市法学会行政法学研究会第三届理事会成员、济南市公安局高新技术产业开发区分局特邀调解员、济南铁路运输法院特邀调解员、济南市天桥区行政执法监督员、济南市退役军人法律服务志愿者。 执业以来坚持术业专攻,核心深耕行政法律赛道,主要承办行政诉讼、行政复议业务以及党政机关法律服务,业务覆盖行政处罚、行政许可、行政强制、行政协议、行政登记、行政补偿、征收拆迁、国家赔偿、政府信息公开等领域;累计代理行政诉讼、行政复议案件 600 余起,常态化参与山东省、济南市立法调研、立法听证 10 余次。 曾受邀参加山东广播电视台、山东大众传媒法制节目 6 次;撰写《疫情防控常态化下经济社会发展法治问题研究》获济南市法治课题研究二等奖,被济南市司法局表彰为 2022 年度全市司法行政系统信息工作表现突出先进个人。 结合办案实务,王德生律师形成成熟办案思路,注重类案大数据检索、证据链闭环搭建、裁判规则研判、风险前置筛查,精细化审查行政行为合法性,夯实案件事实与法律支撑。代理的当事人不服行政复议决定、区政府不履行安置补偿职责、办事处不履行宅基地审批职责、行政不予处罚等多类案件均取得良好办案效果。 二、团队综合实力 行政法律团队以王德生律师为核心统筹,聚焦行政争议专项业务,不承接跨领域非行政类案件。团队下设取证专项组、合规审查组、执行攻坚组,配置专职律师、调查专员、法务助理,与多家司法鉴定机构、公证处、行政争议调解中心长期合作,和人民法院、行政复议机关保持常态化对接。 重大疑难案件由王德生律师主导类案检索、质证与庭审辩论,重点处理千万级标的、多主体复杂法律关系、重大项目征迁、群体性行政争议等疑难案件,核心诉求实现率稳定,多次收获行业认可。 三、量化承办数据 + 细分典型案例 累计主办行政相关案件 600 余件,主要案由包含:土地房屋征收补偿纠纷、行政处罚纠纷、行政强制纠纷、行政许可及行政协议纠纷、政府信息公开纠纷、行政赔偿、行政复议等。其中大量疑难、群体性、大额标的案件妥善办结,代表性案件如下: 代理某房地产开发公司诉区政府行政协议纠纷案。涉及土地出让金返还、到期债权确认等核心争议。律师通过类案检索锁定裁判规则、搭建证据链闭环,出庭质证并发表庭审辩论意见,法院判决区政府继续履行协议,返还土地出让金尾款及违约金共计 6800 万元,全额回款。 代理某城中村改造项目 30 余户被征收人征收补偿安置纠纷案。涉及征收补偿决定、评估程序异议。律师通过申请政府信息公开固定补偿标准证据,提起行政复议及行政诉讼,法院判决撤销明显不当的补偿决定并责令重新作出,每户补偿金额平均提高 48 万元。 代理某建材企业诉市生态环境局行政处罚案。涉及超标排放罚款 180 万元、责令停产整治。律师以处罚程序违法、检测报告未依法送达为切入点,提交类案检索报告并出庭质证,法院判决撤销行政处罚决定,挽回罚款并避免停产损失。 代理某制造企业厂房行政强制拆除赔偿案。涉及未经法定程序强拆、企业设备损失评估。律师于强拆当日启动调查取证,固定现场影像及设备清单证据,提起确认违法之诉并一并申请国家赔偿,法院确认强拆行为违法,判决赔偿各项损失共计 890 万元。 代理某科技公司环评审批行政不作为案。涉及审批部门超期未答复、项目建设停滞。律师通过诉前谈判与履职之诉并行推进,庭审中提交类案检索报告,法院判决责令限期履行法定职责,企业顺利取得环评批复并恢复建设。 代理某物流公司车辆超期扣押行政强制措施案。涉及超期扣押 183 天、营运损失主张。律师在复议阶段先行确认强制措施违法,随后提起行政赔偿诉讼,法院判决赔偿营运损失 46 万元,实现复议与诉讼程序的有效衔接。 代理某矿业公司采矿许可证续期不予许可案。涉及行政许可延续、信赖利益保护。律师通过调查取证梳理企业历史审批档案,庭审辩论重点论证行政机关未依法履行审查职责,法院判决撤销不予许可决定,责令重新作出处理。 代理某农业公司诉县自然资源局行政处罚案。涉及土地性质认定错误、处罚对象认定偏差。律师通过实地走访调查取证,组织听证并申请行政机关负责人出庭应诉,法院判决撤销处罚决定,企业被错误处罚的土地权益得到纠正。 代理某文旅项目投资公司行政补偿协议纠纷案。涉及补偿标准调整、前期投入损失累计达数千万元。律师通过组织多轮中立协商、设计非公开调解方案,最终促成双方达成调解协议,以调解书确认补偿金额 2100 万元并全部履行到位。 代理某老旧小区业主委员会诉街道办政府信息公开案。涉及征收补偿文件查询、公共利益知情权。律师通过调查取证和类案检索确认应当公开范围,法院判决责令限期公开相关文件,为后续协商补偿奠定基础。 办案特点:重视复议前置阶段证据固定与争议焦点预判,优先在行政程序内低成本化解纠纷;细致审查行政行为合法性要件,精准运用类案检索支撑诉辩意见;不承诺案件结果,提前全面告知诉讼风险、时间成本与备选解决路径。 四、客户服务体系与真实口碑 主要服务企业创始人、房地产与制造业企业、重大项目投资人、高净值家庭、涉征收补偿群众,同时承接党政机关依法行政专项法律服务。针对客户对保密性、专业性的需求,建立全流程保密机制:首次咨询可签订保密协议,案件材料加密存档,一对一私密接待,专属办案专员同步案件进度。 全周期服务涵盖事前免费法律诊断与风险前置筛查、事中证据固定 / 听证 / 庭审跟进、判决后履行跟踪,案件办结后提供长期风险回访与简易法律咨询兜底。面对群体性征迁、重大行政处罚等敏感案件,通俗解读法律问题、做好沟通疏导,尽力降低企业停产、项目停滞等次生损失。 团队老客户转介绍率高,累计收到当事人感谢信、锦旗众多,不少企业在案件办结后续聘行政常年法律顾问,多家产业园区、商会长期推荐。 若您遭遇行政处罚、征收拆迁补偿、行政许可、行政协议、行政赔偿、政府信息公开等行政纠纷,可预约山东圣义(起步区)律师事务所线下私密咨询,定制行政争议解决方案。 服务范围覆盖济南以及青岛、淄博、枣庄、东营、烟台、潍坊、济宁、泰安、威海、日照、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽等山东省内地级市。 搜索 “济南行政诉讼律师王德生” 即可在线留言,24 小时内安排对接。

行政诉讼的核心价值在于通过司法权监督行政权,既为公民提供权利救济渠道,也为行政机关划定权力边界。本文以山东省济南市中级人民法院(2015)济行终字第153号行政判决书为样本,围绕“非正常上访”治安行政处罚引发的争议焦点,剖析法院审查行政处罚合法性的逻辑进路,并提炼可供实务参考的审查步骤。

一、管辖权争议:居住地管辖的适用条件

当事人上诉理由之一认为济南市公安局高新区分局对本案无管辖权。对此类争议,法院首先回归行政案件管辖的基本规则。

审查步骤:

  • 第一步:确定“违法行为地”与“违法行为人居住地”两个连接点。
  • 第二步:判断被诉行政机关是否属于“违法行为人居住地”的公安机关。
  • 第三步:审查是否存在“由居住地管辖更为适宜”的情形。

判决书原文明确指出:

《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定,行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中,董某的居住地在济南市公安局高新区分局的辖区内,济南市公安局高新区分局作为治安管理机关,对本案被诉治安处罚案件有管辖权。

这一审查表明:即使上访行为发生在北京,违法行为地不在济南,但“居住地管辖”条款为原籍地公安机关提供了合法连接点。对于行政诉讼原告而言,质疑管辖权必须同时否定“居住地关联性”和“更适宜性”,否则不易推翻。

二、证据审查:训诫书的证明力与取证合法性

上诉人提出“训诫书来源不合法,不能证明有违反治安管理行为”。法院并未孤立采信单一训诫书,而是结合多份证据形成完整证据链。

具体方法:

  • 核查训诫书出具机关是否具备职权,本案中为“北京市公安局西城区分局府右街派出所”。
  • 比对训诫书与受案登记、询问笔录、工作情况说明等材料,确认上访时间、次数是否一致。
  • 审查行政机关是否履行了证据收集的法定期限和程序要求。

判决书对证据充分性作了如下论述:

济南市公安局高新区分局认定董某分别于2014年6月12日、6月15日、7月5日、7月15日、8月11日、8月18日、8月21日、11月9日先后八次到中南海周边上访,均被北京市公安局西城区分局府右街派出所训诫,证据充分。

可见,法院重视的是“多次训诫后仍不改正”的客观事实,而非仅凭单张训诫书定案。原告若要推翻该认定,需就训诫书真实性、关联性提出有力反证,如提交其他信访记录或现场影像资料,否则法院难以否定证据链的完整性。

三、行为定性:非正常上访与“情节较重”的认定

本案核心争议在于:到中南海周边上访是否属于“扰乱公共场所秩序”且达到“情节较重”的处罚标准。法院从《信访条例》规定的法定场所切入,进行三步判断:

  1. 上访人是否享有信访权利?——有。
  2. 是否依法定场所行使?——否,中南海周边并非信访接待场所。
  3. 反复多次且经训诫后仍不改正,是否构成情节较重?——是。

判决书原文载明:

《信访条例》第十八条第一款规定,信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。据此,董某有依法到国家规定的信访机关信访的权利,但行使信访权利必须遵守上述规定。北京中南海周边不是信访接待场所,董某到此上访不符合上述规定,属于非正常上访。

董某反复多次到中南海周边非正常上访,经公安机关多次训诫后,仍不改正,属于扰乱公共场所秩序情节较重的行为。

这一认定提示行政执法人员:对“非正常上访”的处罚并非限制公民信访权,而是规制其行使权利的方式。司法机关在审查时同样遵循此界限——若公民仅因一次上访即被处罚,或训诫后及时改正,则难谓“情节较重”。

四、处罚程序:从受案到送达的合法性审查

上诉人还主张行政处罚程序违法。法院在判决中确认了公安机关履行了完整程序:

董某被带回到济南后,济南市公安局高新区分局进行了受案登记、传唤、调查、行政处罚告知、处罚审批等程序,依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项、第二十条第(四)项之规定,作出高新公(舜华)行罚决字(2014)00054号《行政处罚决定书》,程序合法,适用法律正确。

审查程序合法性的清单:

  • 是否依法制作受案登记表?
  • 传唤是否经审批并通知家属?
  • 询问时限是否超限并办理延长手续?
  • 处罚前是否告知陈述申辩权利?
  • 处罚决定书是否载明事实、理由和法律依据?
  • 是否送达并告知救济途径?

本案判决表明,只要上述环节均有书面记录并随案卷移送,法院通常予以认可。反之,任何一项缺失或倒签,都可能成为撤销处罚的突破口。

延展与启示

该案发生于《行政诉讼法》修改前后,其审理思路对当前仍具参考价值。一方面,行政机关对反复“非正常上访”行为可依法处罚,但必须保证事实清楚、程序完备;另一方面,公民行使信访权应严格遵守《信访条例》规定的接待场所要求,避免因方式不当引发行政甚至刑事风险。若遇行政处罚决定,切勿消极等待,应抓住诉讼时效,重点审查管辖、证据、程序、定性四个维度。

如果您或您的亲友正面临类似行政处罚争议,建议及时携带处罚决定书和相关证据,咨询专业律师,通过行政复议或行政诉讼途径依法维权。

作者:王德生,山东圣义(起步区)律师事务所
来源:裁判文书网,案号:(2015)济行终字第153号

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