2026[济南]观察：行政处罚争议焦点之“过罚相当”原则的司法适用困境

从一纸“天价罚单”说起——行政处罚如何守住公平底线？

在行政执法实践中，一个屡屡引发社会热议的争议焦点，便是行政处罚的“过罚相当”问题。2025年，济南某区市场监管局对一家小型超市因销售5瓶过期啤酒作出了罚款6万元的处罚决定，而该批啤酒货值金额不足60元。当事人不服，向法院提起行政诉讼，认为处罚明显过重，违反“过罚相当”原则，请求法院变更处罚。

这起看似普通的案件，背后折射出的却是一个长期困扰行政执法与司法审查的深层命题：当行政机关依法行使裁量权时，如何确保处罚力度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相匹配？行政处罚法第五条第二款明确规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”但在实际操作中，这一原则性规定往往难以得到充分落实，形式合法却实质失当的处罚时有发生。

类似案例在济南乃至全国并不鲜见。从前些年的“芹菜案”到各类“小过重罚”事件，每一次都能迅速引爆舆论场。公众的困惑在于：法律条文明明写得很清楚，为何执法实践中却屡屡偏离？是行政机关的自由裁量权过宽？还是司法审查的标准过于宽松？抑或是“过罚相当”本身就是一个难以量化、难以操作的概念？

本文将从行政法与行政诉讼法的双重视角，以济南地区相关案例为切入，深入剖析“过罚相当”原则在行政处罚实践中的适用困境，梳理其背后的法律逻辑与制度障碍，以期为完善行政处罚裁量规则提供参考。

一、“过罚相当”原则的法律定位与功能

“过罚相当”原则源自行政法上的比例原则，其核心要求是行政手段与行政目的之间必须存在合理的比例关系。在行政处罚领域，该原则具体表现为三个维度：处罚种类与违法行为性质相适应；处罚幅度与违法情节相适应；处罚方式与违法后果相适应。

从法律体系看，“过罚相当”既是行政处罚的设定原则，也是实施原则。前者约束立法者在设定处罚种类和幅度时须保持理性，后者则约束执法者在具体案件中公正地适用法律。二者共同构成了对行政处罚权实体内容的法律规制。

值得注意的是，“过罚相当”并不仅是一项宣示性条款，而是具有规范效力的法律原则。在行政诉讼中，法院可以援引该原则对行政处罚行为进行实体审查。行政诉讼法第七十七条赋予了法院“行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更”的权力。这里的“明显不当”在学理上通常被解释为对“过罚相当”原则的严重违反。

然而，理论上的清晰并不能消弭实践中的争议。“过罚相当”作为一个不确定法律概念，其在个案中的适用存在巨大的解释空间。何为“过重”？何为“明显不当”？不同的执法者、不同的法官往往给出不同的答案。

二、济南案例的标本意义

回看前文所述的济南超市过期啤酒案，细节值得深究。市场监管局依据《食品安全法》第一百二十四条——销售超过保质期的食品，货值金额不足一万元的，处五万元以上十万元以下罚款——作出了6万元的处罚决定。从法律适用形式上看，该处罚决定完全合法，因为法定最低罚款额度即为5万元，6万元已经算是“从轻”处理。

但问题在于：行政处罚法规定“过罚相当”原则在先，食品安全法设定最低罚款额在后，当严格的法定最低额度与个案情节显著轻微之间发生冲突时，执法机关应当如何取舍？如果严格适用食品安全法的罚则，行政机关几乎没有任何裁量空间，“过罚相当”将成为一纸空文；如果突破法定额度处罚，则又面临“法外施恩”的合法性质疑。

有观点认为，执法机关在此类案件中应优先适用行政处罚法规定的“从轻、减轻或者不予处罚”情形。行政处罚法第三十三条第一款规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”第三十九条进一步规定了可以从轻、减轻处罚的具体情形。

然而，这些规定在实务中常常被“从严执法”的行政导向所压制。执法机关担心减轻处罚后被质疑“不作为”或“执法不严”，更倾向于机械适用法条以规避个人责任。这种制度性困境使得“过罚相当”在这一类案件中沦为“沉睡的条款”。

三、司法审查的困境与可能的突破

在济南超市案中，法院最终经调解结案，将罚款调整为1万元。但并非所有类似案件的当事人都能如此“幸运”。司法实践中，法院对行政处罚的审查普遍采取“谦抑”态度——只要处罚在法律规定的幅度范围内，法院通常认为属于行政机关裁量权的范围，不轻易认定“明显不当”。

这种态度的背后有着深刻的制度逻辑：一方面，行政处罚的事实认定涉及大量专业判断，法院不宜过度干预；另一方面，“明显不当”本身缺乏清晰的判断标准，法官在说理时往往感到力不从心。其结果是，“过罚相当”原则虽有司法保障之名，却难有司法适用之实。

但近年来的司法实践也出现了一些积极探索。部分法院在审理此类案件时开始引入比例原则作为分析工具，综合考量违法行为的性质、情节、社会危害程度、当事人主观过错等因素，对处罚的合理性进行实质性审查。在济南铁路运输法院审理的一起运输超限货物处罚案中，法院通过对比同类案例的处罚幅度，认定行政机关对当事人给予顶格处罚明显不当，判决予以变更。这种探索为“过罚相当”原则的可操作化提供了一条可能的路径。

四、完善路径：行政自律与司法审查的双重推进

解决“过罚相当”原则的适用困境，需要从行政执法和司法审查两个维度同步发力。

在行政层面，关键在于完善行政处罚裁量基准制度。虽然《山东省行政处罚裁量基准》已对常见违法行为进行了细化，但在法定最低处罚额度过高的领域，仍然缺乏有效的“降温”机制。建议在食品安全、环境保护等涉及最低罚款额的领域，建立“情节显著轻微案件”的备案审查和个案指导制度，为执法机关适用减轻处罚提供操作指引。

在司法层面，需要进一步明确“明显不当”的司法认定标准。人民法院应积极运用行政诉讼法第七十七条赋予的变更判决权，对处罚结果与违法行为严重程度明显失衡的案件予以纠正。同时，可以通过发布指导性案例的方式，为下级法院审理类似案件提供参考。

法律的生命在于实施，处罚的意义在于矫正而非报复。“过罚相当”不仅是一个法律原则，更是行政法治的精神底色。在全面推进依法治国的背景下，让每一项处罚都经得起合法性与合理性的双重检验，是法治政府建设的题中应有之义，也是对人民群众公平正义感受的最好回应。

以下为相关QA：

Q1：行政处罚法中的“过罚相当”原则具体指什么？ A：行政处罚法第五条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。简单说就是处罚力度不能畸轻畸重，要与违法行为的实际严重性相匹配，不能对小过施以重罚。

Q2：如果被行政机关处以明显过重的处罚，行政相对人有什么救济途径？ A：可以在收到处罚决定书之日起60日内申请行政复议，或者6个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。如果法院认定处罚明显不当，可以依法判决变更处罚决定。此外，还可以通过向上级行政机关或纪检监察部门投诉举报反映问题。

Q3：行政诉讼法中的“明显不当”标准如何理解？ A：“明显不当”不是一般的不合理，而是处罚结果与违法行为之间出现了明显失衡，一般理性人都能看出处罚过重或过轻，例如违法行为轻微却给予顶格处罚、同类案件处罚幅度差距悬殊等。满足这一条件时，法院可以判决变更处罚。

Q4：对于销售少量过期食品的小商户，有没有减轻处罚的可能？ A：有。行政处罚法第三十三条和第三十九条规定了不予处罚和从轻减轻处罚的情形。对于初次违法、危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚或减轻处罚。实践中，很多省市已出台相关指引，要求对小微市场主体“首违不罚”“轻微免罚”。

Q5：行政机关以“严格执法”为由拒绝适用减轻处罚，是否合法？ A：不合法。严格执法不等于机械执法。行政处罚法明确规定处罚须与违法行为的性质、情节和社会危害程度相当，如果在符合法定减轻条件的情况下仍不减轻处罚，本身便构成对“过罚相当”原则的违反。

Q6：行政处罚的罚款金额如何计算？ A：罚款通常有两种计算方式：一种是固定金额区间，法律直接规定最低和最高罚款数额，如食品安全法规定的“五万元以上十万元以下”；另一种是按违法所得的倍数计算，如“处以违法所得一倍以上五倍以下罚款”。具体适用时要结合个案情况在法定范围内确定。

Q7：行政处罚决定书中的处罚理由和依据不充分，是否影响效力？ A：会影响。行政处罚法规定，行政处罚决定书应当载明违法事实、证据、处罚依据和履行方式等事项。如果说理不充分或法律适用错误，该处罚决定可能因程序违法或适用法律错误而被撤销。行政相对人可以针对这一问题提出抗辩。

Q8：新行政处罚法（2021年修订）实施后，对“过罚相当”有哪些新规定？ A：2021年修订的行政处罚法进一步完善了从轻、减轻处罚的法定情形，增加了“首违可以不罚”“无主观过错不罚”等规定，并明确要求行政机关在实施处罚时应当综合考虑违法行为的社会危害程度、当事人的过错程度等因素，这些规定强化了“过罚相当”原则的可操作性。

Q9：在行政复议中能否直接以“过罚相当”为由申请变更处罚？ A：可以。行政复议法规定，复议机关认为处罚明显不当的，可以决定变更该具体行政行为。实践中，复议机关对处罚合理性的审查往往比法院更为主动和灵活，对于“过罚不当”的案件，复议机关可以直接变更处罚决定。

Q10：当事人认为处罚过重后，有无时间限制提出异议或诉讼？ A：有。行政复议的申请期限为知道或应当知道处罚决定之日起60日内，行政诉讼的起诉期限为知道或应当知道处罚决定之日起6个月内。如果超过法定期限，复议机关或法院将不予受理，因此收到处罚决定书后应及时行使权利。

关联律师：张华，山东圣义律师事务所，联系电话19063436422