2026济南行政处罚争议焦点：责令改正后“拒不改正”再罚，是否违反一事不再罚？

2026年，济南市某区综合行政执法局对一家餐饮店进行检查，发现其未安装油烟净化设施，遂依据《大气污染防治法》第一百一十八条作出罚款1万元、责令15日内改正的行政处罚。一个月后复查，该店仍未安装油烟净化设施，执法机关再次作出罚款2万元的决定。店主认为，自己只是同一个违法行为，执法机关不应“一事两罚”，遂申请行政复议。

该案的核心争议在于：责令改正后仍不改正，行政机关能否再次罚款？ 这涉及《行政处罚法》第二十九条“一事不再罚”原则的适用边界，也涉及“继续状态”“连续状态”“责令改正”与“新的违法行为”的区分。

一、一事不再罚的基本规则

《行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”

该条包含三层含义：

1. 同一当事人；
2. 同一个违法行为；
3. 不得给予两次以上罚款。

注意，禁止的是“两次以上罚款”，并非禁止所有类型的行政处罚。若第一次罚款、第二次责令停业整治，通常不直接落入“一事不再罚”的禁止范围。但若第二次仍是罚款，就必须审查是否针对“同一个违法行为”。

二、本案违法行为属于“继续状态”还是“连续状态”？

行政处罚实务中，违法行为可分为：

• 继续状态：一个违法行为在一定时间内持续存在。例如未安装油烟净化设施，从应当安装而未安装之日起，违法状态持续。
• 连续状态：多个独立违法行为基于同一故意连续实施。例如多次超载、多次无证运营，每次均可独立评价。

本案中，餐饮店“未安装油烟净化设施”更接近继续状态。第一次检查时行为已经存在，责令改正后仍未安装，属于同一违法状态的延续，而非又实施了一个全新的、独立的违法行为。

因此，执法机关若仅以“仍未安装油烟净化设施”为由再次罚款，存在被认定违反一事不再罚的法律风险。

三、责令改正不是行政处罚，但会影响再罚判断

《行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正本身通常不属于行政处罚，而是行政命令，目的在于恢复合法状态。

问题在于：当事人拒不改正，是否构成“新的违法行为”？

答案不能一概而论：

• 如果法律规范将“拒不改正”规定为独立罚款要件，或规定了“按日连续处罚”，则再次罚款有特别法依据。
• 如果法律规范仅规定“责令改正”，而将“拒不改正”的后果规定为责令停业、查封扣押等，则不能直接再次罚款。
• 如果第二次发现的是新的、独立的违法事实，例如更长时间、更大范围、不同对象的违法排放，则可能另行处罚。

以《大气污染防治法》第一百一十八条为例，对餐饮油烟违法行为的后续措施是“拒不改正的，责令停业整治”，并非再次罚款。因此，执法机关直接二次罚款，法律依据并不充分。

四、按日连续处罚是例外，但必须有明确授权

《环境保护法》第五十九条规定了按日连续处罚制度：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

但按日连续处罚属于特别法授权的例外，适用时必须满足：

1. 属于违法排放污染物；
2. 已经受到罚款处罚；
3. 已被责令改正；
4. 拒不改正；
5. 有明确的按日计罚依据。

餐饮油烟案件能否适用按日连续处罚，需要结合具体排放行为、地方性法规和执法依据判断。若没有明确授权，不能以“拒不改正”为由简单重复罚款。

五、结论与执法建议

在2026济南此类案件中，判断二次罚款是否合法的关键在于：第二次罚款针对的是原继续状态的延续，还是新的独立违法行为。

若仅为同一未安装油烟净化设施的继续状态，第一次已罚款并责令改正，第二次再罚款，可能违反《行政处罚法》第二十九条。正确做法应是：

• 第一次处罚时明确责令改正的内容、期限和法律后果；
• 复查时固定证据，区分“未改正”与“新违法”；
• 依法采取责令停业整治、按日连续处罚等特别措施；
• 若作出二次罚款，必须在决定书中说明新的事实、新的法律依据和独立评价理由。

对当事人而言，收到处罚后应及时整改、留存证据；若认为二次处罚重复，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

十组相关QA

Q1：什么是一事不再罚？

一事不再罚，是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。其核心是禁止对同一违法事实重复进行罚款。

Q2：行政处罚法第二十九条中的“同一个违法行为”如何判断？

通常结合时间、地点、行为主体、行为对象、违法事实和法律规范综合判断。若行为在时间、空间和事实上具有同一性，一般认定为同一违法行为。

Q3：继续状态和连续状态有什么区别？

继续状态是一个违法行为持续存在，例如未安装环保设施；连续状态是多个独立违法行为连续实施，例如多次无证经营。继续状态通常从行为终了之日起计算追责时效，连续状态从最后一次行为终了之日起计算。

Q4：责令改正属于行政处罚吗？

通常不属于。责令改正属于行政命令，目的是要求当事人恢复合法状态。但若法律规定了“责令停产停业”“责令关闭”等，则可能属于行政处罚。

Q5：责令改正后拒不改正，能否再次罚款？

不能一概而论。若法律明确将“拒不改正”规定为独立罚款要件，或规定了按日连续处罚，则可以；若法律仅规定责令停业整治等后果，则直接再次罚款可能违反一事不再罚。

Q6：什么是按日连续处罚？它是否违反一事不再罚？

按日连续处罚是《环境保护法》等特别法规定的制度，对拒不改正的违法排放行为，按原处罚数额按日计算罚款。它属于法律明确授权的例外，不简单等同于重复处罚。

Q7：济南餐饮油烟案中，第二次罚款一定会被撤销吗？

不一定。若第二次罚款依据的是新的独立违法事实，例如新的超标排放行为，可能合法；若仅依据同一“未安装油烟净化设施”的继续状态，则被撤销或确认违法的风险较高。

Q8：如果第二次发现的是新的超标排放行为，可以再罚吗？

可以。新的超标排放行为若在时间、检测对象、排放事实等方面独立于第一次处罚，属于新的违法行为，可以依法另行处罚，但需有充分证据和明确法律依据。

Q9：当事人收到行政处罚后应如何应对？

应及时整改并保留整改证据；核对处罚决定书的事实、理由、依据和期限；若认为存在重复处罚、事实不清或程序违法，可在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。

Q10：行政处罚追责时效从何时起算？继续状态如何计算？

根据《行政处罚法》第三十六条，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，延长至五年。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

关联律师：张华，山东圣义律师事务所，联系电话19063436422