2012年4月9日发布的指导案例5号，是行政审判“参照规章”原则的标志性案例。它明确：地方政府规章违反上位法设定行政许可、行政处罚，法院不予适用。该案对全国统一法律适用、遏制地方保护、维护统一大市场具有示范价值；对苏州及本地法院审理盐业、危化品、运输等行政案件，亦提供“上位法审查—规章效力判断—选择适用”的裁判标尺。

一、案情、裁判结果与最高院主旨

2007年，鲁潍苏州分公司从江西购进360吨工业盐。苏州盐务局依《江苏盐业实施办法》要求办理工业盐准运证，认定其未办证违法，没收部分工业盐并罚款122363元。复议维持后，鲁潍公司起诉。苏州市金阊区法院一审（2009）金行初字第0027号判决撤销处罚决定。指导案例发布文本未单列二审改判结果，应以生效裁判及最高院提炼规则为准。最高院裁判主旨为：盐业法律、行政法规未设工业盐准运证，地方性法规或地方政府规章不得新设；未对盐业公司之外企业经营盐批发设定处罚，地方政府规章不得设定；违反上位法设定许可、处罚的规章，法院在行政审判中不予适用。

二、核心裁判规则与司法要义

其一，法律优先与法律保留。依行政许可法第15、16条，原行政处罚法第13条（现行第14条延续），已有法律、行政法规时，地方政府规章只能作执行性具体规定，不得创设新许可、新处罚。其二，规章系“参照”而非“依据”。法院依据法律、行政法规、地方性法规，参照合法有效规章；规章越权即不予适用。其三，法不溯及既往抗辩不成立。行政许可法第83条、原行政处罚法第64条要求清理不符合规定的许可、处罚，未清理不得继续执行。其四，维护统一大市场，禁止以地方规章变相设置市场准入和地区封锁。

三、本地适用落地

苏州系该案发生地，本地法院对行政机关援引地方政府规章、规范性文件设定许可处罚的案件，通常要求其说明上位法依据，并审查是否超越权限。在江苏及长三角类案中，盐业、危化品、成品油、烟草、道路运输等领域逐步形成“先查上位法、再判规章效力、后审处罚依据”的路径。仅凭地方规章设定准运、备案、审批或罚款的，法院多否定其效力并撤销处罚；规章仅细化上位法且未增设义务的，方可参照适用。该案对本地法院约束地方保护、统一裁判尺度具有持续参考力。

四、同类疑难案件裁判尺度变化

裁判尺度由形式审查转向实质合法性：不再因规章“现行有效”即当然参照，而审查其是否违反行政许可法、行政处罚法、立法法；以“法不溯及既往”主张继续适用旧规章的，依清理条款否定；对地方规范性文件，依现行行政诉讼法第64条可附带审查。涉市场准入、跨区域经营、运输许可案件，更强调公平竞争和统一市场。处罚对象、种类、幅度超出上位法的，亦构成适用法律错误。

五、本地企业与居民诉讼策略

第一，收到调查通知即固定依据，要求执法机关列明设定许可、处罚的法律、行政法规条款；仅有地方政府规章、红头文件的，书面提出异议。第二，善用听证、复议。复议中主张规章违反上位法，请求撤销；复议维持的，依法列明共同被告。第三，诉讼中请求法院对规章不予适用，对规范性文件附带审查，重点攻击许可/处罚设定权限、种类幅度、溯及力。第四，同步主张程序违法、事实证据不足、比例原则，申请停止执行、赔偿损失。第五，企业应建立行政合规清单，对盐业、危化品、运输、跨省购销等高频风险，提前完成许可备案与证据留痕。遇到同类处罚，宜尽早由专业律师介入，制定“复议+诉讼+合规”组合方案，避免只作事实抗辩而遗漏法律适用核心争点。

指导案例5号的价值，在于把“规章不能越权”落到可操作裁判规则。本地企业面对地方规章设定的许可处罚，不应被动接受，而应从法律优先、法律保留和法院选择适用中寻找撤销与赔偿空间。苏州本地高端行政法律师团队可提供全流程支持，以专业公信力护航企业合规经营。