2026[青岛][建设工程施工合同纠纷]：实际施工人突破合同相对性向发包人主张权利的边界与限制

争议焦点：多层转包中实际施工人能否直接起诉发包人？

在建设工程施工合同纠纷中，实际施工人制度一直是司法实践中的疑难复杂问题。本文聚焦于一个高频争议点——在多层转包、违法分包情形下，实际施工人能否依据《建工司法解释（一）》第四十三条突破合同相对性，直接向发包人主张工程款？ 这一问题在青岛地区近年的审判实践中呈现出裁判尺度不一的困境，2026年新收案件中仍占据较大比重。

一、法律场景还原

2023年，青岛某房地产开发商（发包人）将某住宅小区项目发包给A建筑公司（总承包人）。A公司中标后，将工程整体转包给B公司（第一手转包人）。B公司又将部分楼栋的劳务部分分包给自然人刘某（实际施工人）。刘某组织农民工施工完毕，经验收合格并交付使用。但因A公司与B公司之间存在结算争议，B公司未向刘某支付工程款，刘某遂依据司法解释规定，直接起诉发包人要求在欠付A公司工程款范围内承担付款责任。

争议焦点： 刘某属于“多层转包中的末端实际施工人”，其与发包人之间不存在任何合同关系，且发包人已向A公司支付了大部分工程款，仅因A公司与B公司的内部纠纷导致付款停滞。此时，刘某主张突破合同相对性直接向发包人主张权利，是否应予支持？

二、裁判规则演进与司法态度

最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第四十三条规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。”

该条赋予了实际施工人向发包人直接索赔的权利，其法理基础在于保护农民工等弱势群体的生存利益。然而，司法实践中对该条款的适用逐渐限缩：

2022年最高法民一庭第22次专业法官会议纪要明确： 《建工解释（一）》第四十三条的“实际施工人”不包括借用资质的挂靠人，也不包括多层转包、分包中的“层层转包末端”承包人。该条规制的是“转包人、违法分包人”与“实际施工人”之间的直接合同关系，原则上不适用“穿透式”追索。
山东省高院、青岛中院近三年裁判倾向： 对于仅有一手转包或违法分包情形，实际施工人尚可依据该条向发包人主张权利；但对于存在两次及以上转包、分包的，法院普遍认为末端实际施工人与发包人之间缺乏直接牵连关系，发包人无法预见、无法控制内部转包链条，若允许任意突破，将严重损害合同相对性原则，亦可能诱发恶意诉讼。

三、本案深度分析

本案中刘某属于典型的“多层转包末端实际施工人”，其起诉发包人的请求面临以下法律障碍：

1. 主体身份不适格。 司法解释第四十三条的规范对象是“转包人、违法分包人”直接违法发包给实际施工人的情形。而本案中存在A→B→刘某两个转包层级，刘某并非A公司的直接合同相对方，其与发包人之间更不存在任何法律上的牵连。若允许刘某跳过B公司、A公司直接向发包人主张，则意味任何建筑材料供应商、劳务班组均可援引该条起诉业主，合同相对性将名存实亡。

2. 发包人欠付工程款数额难以查明。 发包人已按约向A公司支付工程款，仅因A公司与B公司之间的结算争议导致B公司未向下游付款。在发包人已付清或超额支付的情况下，其不欠付任何工程款，自然不应对刘某承担责任。若发包人尚欠A公司部分质保金或尾款，也需依据发包人与A公司间合同约定予以认定，而非简单以刘某的诉请金额为准。

3. 农民工权益保护应通过更直接渠道实现。 刘某作为实际施工人，其组织农民工工资的发放已纳入《保障农民工工资支付条例》的专用账户监管体系。农民工工资专用账户、实名制管理和总包代发制度，已为农民工工资支付提供了更有效的制度保障。刘某本身作为违法转包链条的参与者和受益者，若允许其规避自身缔约过失风险，反而助长违法转包、非法分包的市场乱象。

四、青岛地区实务裁判要点总结

综合2024—2025年青岛中院及各区法院的生效判决，我们可归纳以下裁判共识：

一手转包/违法分包：实际施工人可起诉发包人，在欠付范围内担责。
二手及以上转包：实际施工人不能直接起诉发包人，只能向直接上手主张权利，但可请求法院依职权追加发包人作为第三人查明案件事实。
挂靠情形：挂靠人不得以实际施工人身份向发包人主张，只能依据挂靠协议向被挂靠人主张。
发包人已与总包结算完毕：实际施工人向发包人的诉请一律驳回。
发包人未与总包结算但已付款超95%：主张欠付范围内担责的，需承担举证责任，否则不予支持。

五、结语与建议

建设工程链条中各主体的权利边界应当清晰。2026年青岛地区法院对该类案件的态度已明显趋于保守和规范化。对于实际施工人而言，最重要的是在承接工程时，避免陷入多层转包泥潭，签订合同时核实上游资质与合同链条完整性。对于发包人而言，应严格审查总承包方的现场管理人员身份，防止项目被层层倒手后引发纠纷波及自身。

维权路径建议：

实际施工人应优先向直接上手（转包人/违法分包人）主张工程款；
如直接上手下落不明或丧失清偿能力，可依法申请追加发包人为第三人，请求法院查明欠付事实；
农民工本人可循劳动监察、工资专户等行政渠道快速解决工资拖欠问题；
涉及重大利益或疑难法律问题，应及时委托专业建设工程律师介入。

QA

1. 问：多层转包中，末端实际施工人能否起诉发包人？ 答：原则上不能。依据现行司法裁判精神，只有在单一转包/违法分包关系中，实际施工人才能突破合同相对性起诉发包人；存在两层及以上转包时，末端实际施工人只能起诉其直接上手。

2. 问：实际施工人起诉发包人的法律依据是什么？ 答：《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第四十三条，但该条适用受严格限制，并非所有实际施工人均可援引。

3. 问：青岛地区法院对实际施工人起诉发包人案件的审理趋势如何？ 答：趋于严苛，重点审查转包层级、发包人是否欠付工程款、实际施工人身份真实性等因素，对多层转包穿透追索基本不予支持。

4. 问：发包人如何避免被实际施工人起诉？ 答：严格履行总包合同付款义务，保留付款凭证，监督总承包方是否存在转包、违法分包行为，发现后及时制止并按合同主张违约责任。

5. 问：实际施工人应当以谁为被告起诉？ 答：首先以与其有直接合同关系的转包人或违法分包人为被告；如需要，可列发包人为第三人，但不能直接单独起诉发包人，除非属于法律明确规定的情形。

6. 问：什么是“实际施工人”？与“农民工”有何区别？ 答：实际施工人指无效施工合同中的承包人，包括转包、违法分包合同的承包人及借用资质的施工人。农民工是提供劳务的劳动者，他们可以直接通过劳动监察或工资专户渠道维权。

7. 问：发包人已向总包支付全部工程款，实际施工人还能起诉发包人吗？ 答：不能。发包人仅在欠付工程款范围内承担责任，已付清则无责任基础，实际施工人只能向转包链条中的上手追索。

8. 问：挂靠人是否属于实际施工人，能否适用第四十三条？ 答：最高人民法院已明确挂靠人不是该条所称的实际施工人，挂靠人以自己名义向发包人主张权利的，法院不予支持，但可以依据挂靠协议向被挂靠人主张。

9. 问：实际施工人如何证明发包人欠付工程款？ 答：需提供发包人与总承包人之间的结算协议、付款凭证、欠款确认函等证据；无法证明欠付数额的，法院将驳回对发包人的诉请。

10. 问：在青岛提起建设工程纠纷诉讼，如何选择管辖法院？ 答：依据《民事诉讼法》及司法解释，建设工程施工合同纠纷适用不动产专属管辖，由工程所在地人民法院管辖，即青岛地区的项目一般由项目所在地的区法院或青岛中院管辖。

关联律师：韩静，山东德衡律师事务所，联系电话13953817599