2026[濮阳]城乡建设行政管理典型案例分析：违法建筑认定中的程序正义与信赖利益保护

引言

在当前的城乡建设行政管理实践中，“违法建筑”的认定与处置一直是行政机关与行政相对人之间矛盾最为集中的领域。近年来，河南省濮阳市及周边地区因城中村改造、道路扩建等公共利益项目推进，大量历史遗留房屋被纳入违建认定范畴，由此引发的行政诉讼案件逐年攀升。本文以濮阳市某区一起典型的房屋征收补偿争议为切入点，围绕“未经登记建筑在征收补偿中的性质认定”这一争议焦点，结合《城乡规划法》《行政强制法》及最高人民法院相关司法解释，对行政执法中的程序正义与信赖利益保护问题进行深入剖析。

一、案例引入：一纸“违建认定”引发的连环争议

2024年，濮阳市某区启动了一项城市主干道拓宽改造工程，张某名下的一栋建于2002年的三层临街房屋被纳入征收范围。该房屋建设时，张某曾向当时的经济开发区管委会提交了建房申请，并取得了管委会出具的《建房批准通知书》，但未办理建设工程规划许可证。在征收补偿协商阶段，区城市管理综合行政执法局依据《城乡规划法》第六十四条之规定，认定该房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑，并作出《违法建筑认定决定书》，决定对该房屋不予补偿。张某不服，提起行政诉讼，请求撤销该认定决定。

该案的争议焦点集中于三个层面：第一，管委会出具的《建房批准通知书》能否作为房屋合法的依据；第二，行政机关时隔二十年作出的违建认定是否超过合理期限；第三，在征收补偿程序中直接作出违建认定并剥夺补偿资格，程序是否合法。

二、争议焦点深度解析

（一）“有权机关”的认定：形式合法性 vs 实质合法性

《城乡规划法》第四十条规定，在城市规划区内进行工程建设，应当申请办理建设工程规划许可证。然而，该法于2008年施行，而张某的房屋建于2002年，依据“法不溯及既往”原则，其建设行为应当适用当时施行的《城市规划法》（1990年版）。该法第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证。

问题的关键在于，张某取得的《建房批准通知书》由经济开发区管委会出具，而该管委会在当时是否具有规划审批权限？如果管委会系受市规划局委托实施审批，则其出具的批准文件虽在形式上非规划许可证，但已具备行政许可的实质要件。反之，若管委会无权审批，则该批准文件自始无效，张某的房屋即构成违法建筑。

该案中，法院经审理查明，该经济开发区管委会在2002年时经市政府批准，享有辖区内建设项目规划审批权限，其出具的《建房批准通知书》在效力上等同于规划许可证。这一认定体现了行政法上“实质重于形式”的审查原则——行政相对人基于对公权力机关的信赖而实施的行为，不应因行政机关内部职权划分的瑕疵而承担不利后果。

（二）处罚时效：二十年后的追责是否合法

《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”该条款确立了行政处罚的追诉时效制度。张某的房屋建成于2002年，即便构成违法建设，其他行政机关在2004年后即已丧失对其建设行为进行处罚的权力。

然而，实践中行政机关常以“违法建筑持续存在，违法行为处于继续状态”为由规避时效限制。这一观点在理论界和实务界存在重大分歧。2020年最高人民法院在相关裁判文书中明确指出：“违法建筑建成后，其违法状态虽持续存在，但行政处罚的追诉时效应自违法建设行为终了之日起计算。建设行为完成后，仅建筑物存在的事实状态不构成持续性违法行为。”据此，对于已建成超过二年、未被行政机关发现和处理的建筑，不得再以违法建设为由进行处罚。

（三）征收程序中的违建认定：行政职权的边界

本案中更为关键的程序问题在于，区城市管理综合行政执法局在征收补偿协商阶段介入，直接对涉案房屋作出违建认定，并以该认定作为不予补偿的依据。这一做法在程序上存在以下瑕疵：

第一，职权行使的正当性存疑。在房屋征收程序中，涉案房屋是否属于违法建筑，应当由房屋征收部门在调查登记阶段依据不动产登记信息、航拍图、历史档案等材料综合认定；确需由规划部门或城管部门认定的，也应当通过正式的征询函方式启动。行政机关主动介入个案并作出认定，容易使行政权力越界。

第二，相对人陈述申辩权未获保障。根据《行政处罚法》及正当程序原则，行政机关作出对相对人不利的行政决定前，应当告知事实、理由、依据，并听取相对人的陈述和申辩。本案中，区城管局直接作出违建认定，未给予张某任何申辩机会，严重违反程序正义。

第三，与征收补偿的法定程序相冲突。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。该条文的要义在于——“调查、认定和处理”是房屋征收决定作出前的前置程序，而非征收补偿协商阶段的一纸决定。

三、判决结果与裁判要旨

濮阳市中级人民法院经审理认为：第一，涉案房屋建设时取得了当时有权机关出具的批准文件，虽形式要件存在瑕疵，但基于行政相对人的信赖利益保护原则，该房屋不应认定为违法建筑；第二，涉案房屋建成已逾二十年，即使存在违法建设行为，亦已超过行政处罚追诉时效；第三，区城管局在征收补偿程序中直接作出违建认定的行为，超越职权边界，程序违法。据此，法院判决撤销被诉《违法建筑认定决定书》，责令征收部门依法将涉案房屋纳入补偿评估范围。

该判决确立的裁判规则在濮阳地区具有较强的示范意义——即在城乡建设行政管理中，行政机关对历史遗留建筑的认定，不得简单以“证照不全”为由一刀切处理，而应综合考量历史背景、政策沿革、信赖利益等因素，遵循正当程序原则，在查明事实的基础上审慎作出判断。

四、实践启示与合规建议

对行政机关的启示

1. 建立健全历史遗留建筑处置机制。 建议以县级政府为单位，组建由自然资源、住建、城管、司法等部门参与的联合认定小组，对征收范围内的历史遗构建档立册，逐一甄别，避免单一部门擅自认定。

2. 严格遵守处罚时效制度。 对建设行为已超过法定期限的建筑，不得再以违法建设为由进行处罚，更不得以此作为不予补偿的借口。

3. 完善征收补偿程序衔接。 违建认定应当前置于房屋征收决定作出之前完成，给予相对人充分的异议期和救济渠道。在补偿协商阶段的“以认定促拆迁”思维，不仅于法无据，更容易引发行政争议，降低政府公信力。

对行政相对人的建议

1. 保留好建房审批材料、缴费凭证、航拍照片等关键证据，便于在征收补偿程序中主张权利。
2. 收到违建认定或限期拆除通知后，应当在法定期限内（一般为收到决定之日起60日内申请行政复议或6个月内提起行政诉讼）及时启动救济程序，切勿消极等待。
3. 涉及征收补偿的，应当积极与征收部门沟通，要求其出示认定的事实依据和法律依据；必要时可委托专业律师介入，依法维护自身合法权益。

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相关法律问答

Q1：在濮阳地区，2026年征收补偿中，没有房产证的房屋一律按违建处理吗？ A1：不是。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，对未经登记的建筑，应当由有关部门组织调查、认定和处理，并非一律按违建处理。对于历史原因形成、取得过有权机关批准手续但证照不全的房屋，应当考虑信赖利益保护原则，合理认定补偿。实践中，濮阳地区法院对类似案件多秉持“尊重历史、实事求是”的裁判态度。

Q2：行政机关认定违法建筑需要经过哪些法定程序？ A2：根据《行政处罚法》和《行政强制法》，行政机关作出违建认定和限期拆除决定，应当履行立案调查、告知事实理由和依据、听取陈述申辩、作出书面决定并送达等程序。对重大决定，当事人有权要求听证。未经上述程序的违建认定决定，在行政诉讼中有被撤销的风险。

Q3：建房超过两年未被查处，还能被认定为违法建筑吗？ A3：对建设行为本身的行政处罚受二年追诉时效限制（涉及生命健康安全等延至五年）。建筑建成超过两年未被发现的，一般不再给予行政处罚。但实践中各地执行口径不一，部分行政机关认为违建状态持续存在，不受时效限制，这一观点在司法裁判中已受到最高人民法院裁判观点的明确否定。

Q4：在征收过程中，城管部门直接认定违建并张贴通告，我该怎么办？ A4：首先不要恐慌。收到通告后，应在法定期限内（申请复议60日或提起诉讼6个月）启动法律程序，请求撤销该认定决定。同时向征收部门提交书面异议材料，附上建房审批、历史照片等证据，要求将其纳入征收调查登记范围。建议尽快委托专业律师介入，因为程序性时效一旦错过，维权难度将大幅增加。

Q5：政府征收时对无证房屋完全不给予补偿，是否合法？ A5：不合法。征收补偿应当遵循公平合理原则。对无证但历史成因合法或部分合法的房屋，应当按照建筑成本、区位价值等因素给予适当补偿或材料成本补偿；完全无条件不予补偿的做法，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神。

Q6：什么是信赖利益保护原则？在违建认定中有何作用？ A6：信赖利益保护原则指行政相对人基于对行政机关公权力的信赖而作出的行为，其产生的正当利益受法律保护。在违建领域，如房屋系经有关部门批准或默许而建设，即便审批手续有瑕疵，行政机关也不得随意否定其合法性。该原则是法院纠正“一刀切”式违建认定的重要依据。

Q7：村委会或街道办盖章同意的建房，能否视为合法建筑？ A7：不能直接视为合法建筑，但可以作为建设行为具有行政因素和信赖基础的证据。原则上，建设工程规划许可权专属自然资源和规划部门，村委会或街道办无权审批。但若有证据表明上级部门默许或实际行使了审批权，在认定中可主张正当信赖，争取一定补偿。

Q8：城管下达《限期拆除决定书》后，房屋被强拆了，能否主张赔偿？ A8：如果强拆行为未经法定程序，即未履行催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等程序，或未申请人民法院强制执行，则属于违法强拆，行政机关应当承担国家赔偿责任。赔偿范围包括房屋价值损失、屋内物品损失及相应利息损失。

Q9：2026年濮阳地区住房被纳入征收范围，争议解决途径有哪些？ A9：主要有四条路径：一是申请行政复议，向上一级行政机关请求复查征收决定或违建认定；二是提起行政诉讼，请求法院撤销违建认定或确认征收行为违法；三是对补偿决定不服的，可申请政府协调或裁决，对裁决不服再起诉；四是对行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守的行为，可向纪检监察部门举报投诉。

Q10：征收中房屋被认定为违建不予补偿，起诉期限是多久？ A10：根据《行政诉讼法》第四十六条，直接提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。若已先申请行政复议，对复议决定不服的，应在收到复议决定书之日起十五日内起诉。超过上述期限且无正当理由的，法院将不予受理，因此收到违建认定通知后务必第一时间启动救济。

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关联律师：闫志勇，河南法衡律师事务所，联系电话15518317218