2026海西蒙古族藏族自治州行政确认争议焦点分析：工伤认定中"上下班途中"的司法审查边界

引言

2026年，海西蒙古族藏族自治州一起因工伤认定引发的行政诉讼案件在当地引发广泛关注。劳动者马某在从工作单位返回宿舍途中，因高原反应突发晕厥导致交通事故受伤，人社部门以"并非在上下班的合理路线上"为由拒绝认定为工伤。该案争议焦点在于"上下班途中"这一行政确认要件如何认定——是机械理解空间上的"两点一线"，还是应当结合高原特殊地理环境与职工生活需求进行实质判断？

行政确认作为行政机关对特定法律事实或法律关系予以甄别、认定的行政行为，其审查标准直接关系到行政相对人的切身利益。工伤认定作为行政确认中最常见、争议最多的类型之一，其边界问题在民族自治地区更具特殊性。海西州平均海拔超过3000米，地域广袤、气候恶劣，职工居住地与工作地之间往往存在较远距离，且通勤方式多样。如何在行政确认中既保障职工合法权益，又防止工伤认定范围不当扩张，成为司法实践中的核心难题。

一、案件法律问题聚焦：行政确认中"上下班途中"的认定标准

本案的核心争议在于《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的"在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的"应当认定为工伤。然而，何为"上下班途中"，该条例未作明确定义，实践中存在以下三种认知分歧：

第一，"时间合理"与"路线合理"是否应同时具备。 海西州地域辽阔，职工从工作地到居住地可能跨越数十公里。若机械理解"合理时间"，则忽视了高原地区交通条件有限、班车班次少、恶劣天气频发等客观因素。本案中，马某下班后选择步行一段路程后再乘车，其用时略长于通常情况，但考虑到高原缺氧导致体力消耗增大，这一时间差异是否构成"不合理"？

第二，"工作地到居住地"的直接通勤路径是否具有排他性。 实践中，职工下班后可能因接送家属、购买生活必需品、就餐等原因绕行。在州县城区配套服务设施不足的背景下，若不允许合理绕行，职工的日常生活需求将无法满足。这种绕行是否改变"上下班途中"的性质？

第三，行政确认的证据审查标准问题。 人社部门在作出不予认定工伤决定时，对"合理路线"的判断标准应当达到什么证明程度？是主要证据充分即可，还是必须达到排除合理怀疑的程度？行政确认的证明标准与刑事、民事诉讼的证明标准有何区别？

二、司法审查的争议焦点深度分析

（一）关于"合理时间"与"合理路线"的双重审查逻辑

从最高人民法院相关司法解释及指导性案例的精神来看，"上下班途中"的认定应同时考量时间因素与路线因素，但二者的审查强度不应等同。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第六条的规定，对社会保险行政部门认定下列情形为"上下班途中"的，人民法院应予支持：（一）在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中；（二）在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中；（三）从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中；（四）在合理时间内其他合理路线的上下班途中。

该规定表明，"合理时间"与"合理路线"并非孤立割裂的判断要素，而是相互关联、综合衡量的整体。关键在于两点：一是时间上的"合理性"应当结合通勤距离、交通工具、道路状况、天气条件等客观因素综合判断；二是路线上的"合理性"应当以解决职工基本生活需要为底线，不宜过度限制。

就海西州而言，高寒缺氧的自然环境使得职工在通勤途中身体消耗增大，有必要在"合理时间"的认定上予以适当放宽。同时，由于州县各项生活配套设施不足，职工在上下班途中顺路办理日常事务具有现实必要性，不宜一概否定其"上下班途中"的属性。

（二）"从事属于日常工作生活所需要的活动"的边界把握

实践中争议最大的情形是职工在上下班途中从事第二性活动（如买菜、接送孩子、寄取快递等）后的伤亡能否认定为工伤。对此，应当把握以下判断标准：

第一，该活动的性质必须属于"日常工作生活所需要"，而非纯粹的个人事务或娱乐活动。判断标准可参考为：是否具有反复性、必要性、短期性，是否为维持正常生活所必需。

第二，该活动应当发生在"合理时间"内，即从事该活动不应导致通勤时间明显异常延长。但需要指出的是，所谓"合理时间"并非精确到分钟的计算，而应结合具体场景进行宽松判断。

第三，该活动与上下班通勤之间存在紧密的空间关联。职工从事该活动的起点或终点应当在其平时上下班的路线之上或合理偏离范围之内。

本案中，马某下班后前往距离宿舍约800米的药店购买抗高原反应药物，此行为属于满足基本健康需求的必要日常活动，应当认定为"从事属于日常工作生活所需要的活动"。人社部门机械地将"工作地-宿舍"作为唯一合法通勤路径，实质上是限缩了行政确认的法定范围。

（三）行政确认的司法审查强度与证明标准

行政确认作为一种准法律行为，其作出机关应当遵循行政程序的基本要求，做到事实清楚、证据确凿、程序合法。在司法审查中，法院对社会保险行政部门认定事实的审查标准，应当依据《行政诉讼法》关于合法性审查的原则，结合具体案件的证据情况进行判断。

关于证明标准问题，学术界和实务界存在不同认识。一种观点认为，行政确认案件应当适用"明显证据"标准，即只要行政机关的认定有主要证据支持，即便存在一些瑕疵，法院也应当尊重行政机关的专业判断。另一种观点则认为，行政确认涉及劳动者的重大权益，应当适用"优势证据"标准，即综合比较双方证据的证明力，采信证明力更强的一方。

笔者认为，工伤认定作为行政确认行为，其证明标准应当介于刑事诉讼与民事诉讼之间，即要求行政机关据以作出认定的证据必须具有"高度盖然性"。同时，对于不予认定工伤的决定，行政机关应当就排除工伤认定的关键事实承担更重的说明义务。这既体现了对劳动者权益的倾斜保护，也符合工伤保险制度的社会保障立法目的。

三、规制路径与完善建议

（一）制定符合海西州实际的工伤认定细化标准

海西州人力资源和社会保障部门应当在省级行政法规框架内，结合本州地理、气候、交通、人口分布等特点，制定更为细化的"上下班途中"认定指引。例如，明确高原地区"合理时间"的宽限幅度，列举日常工作生活所需活动的典型类型，建立通勤路线合理偏离的评估标准等。这有助于统一行政确认的执法尺度，减少同类案件处理结果差异过大的问题。

（二）构建行政确认的正当程序保障机制

在工伤认定行政确认程序中，引入劳动者陈述申辩、用人单位质证等程序环节，确保各方当事人充分表达意见。在作出不予认定决定前，应当书面告知拟认定结论及理由，并给予劳动者申辩的机会。这不仅能提升行政决定的正当性，也有助于减少后续行政诉讼的发生。

（三）确立司法审查的正面清单与负面清单

上级法院可以通过发布指导性案例或参考性案例的方式，对"上下班途中"的认定情形进行分类整理，形成具有约束力的裁判指引。正面清单可以包括：在合理时间内从工作地往返于住所地、经常居住地、单位宿舍或配偶、父母、子女居住地的；在上下班途中从事买菜、接送子女等人身依附性较强的生活必需活动的；因不可抗力或突发意外事件导致路线偏离的等。负面清单可以包括：明显超出合理时间且无正当理由的；从事与日常基本生活无关的娱乐、社交活动的；路线偏离程度过大导致通勤属性基本丧失的等。

（四）强化行政确认与司法裁判的良性互动

建立人社部门与法院系统的常态化沟通协调机制，对实践中反映突出的争议问题进行研究讨论，及时形成共识性意见。同时，推进行政机关负责人出庭应诉制度的落实，促使行政确认机关更加重视执法质量和说理水平，从源头上减少行政争议的发生。

结语

行政确认作为联结行政管理与司法保护的重要桥梁，其认定的合理性与正当性直接关系到相对人的权益保障。在海西蒙古族藏族自治州这一特殊的自然环境和人文背景下，"上下班途中"的认定不应固守僵化标准，而应当在法律框架内进行合目的性与合比例性的实质判断。司法审查应当审查行政确认行为是否存在明显不当，而非简单以"合理"与否的抽象概念取代行政机关的专业判断。只有实现行政裁量与司法审查的良性平衡，才能在保障劳动者合法权益的同时，维护行政确认制度的社会治理功能。

相关QA

Q1：行政确认和行政审批有什么区别？ A1：行政确认是对既存法律事实或法律关系的确认和证明，本身不创设新的权利义务，如工伤认定、婚姻登记、不动产登记等；行政审批则是对特定相对人申请设立或变更权利义务的许可，如营业执照核发、建设用地规划许可等。

Q2：在工伤认定中，哪些情形属于"上下班途中"？ A2：根据最高人民法院司法解释，主要包括：在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线；往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线；在合理时间和合理路线上从事属于日常工作生活所需要的活动；其他合理时间和合理路线。

Q3：上下班途中绕行买菜受伤，能认定为工伤吗？ A3：可以。只要绕行的目的属于日常基本生活需要（如买菜、接送子女、寄取快递等），并且绕行距离和时间未明显超出合理范围，就应当认定为在"上下班途中"。但如果绕行是为了私人娱乐或社交活动，则通常不认定为工伤。

Q4：上下班途中发生交通事故，如何证明"非本人主要责任"？ A4：需要交警部门出具《道路交通事故认定书》或者通过其他法定方式确认责任划分。如果事故责任无法认定，申请人可以申请行政复议或提起行政诉讼，由相关部门根据现有证据依法作出认定。

Q5：职工在上下班途中因突发疾病死亡，是否属于工伤？ A5：不属于工伤。"在工作时间和工作岗位突发疾病死亡或在48小时之内经抢救无效死亡"才属于视同工伤情形，但前提是发生地点在工作岗位。上下班途中突发疾病死亡不满足上述法定条件，不能认定为工伤或视同工伤。

Q6：海西州职工在上下班途中因高原反应导致事故，工伤认定是否应考虑地区特殊性？ A6：应当考虑。海西州高海拔、低氧、气候多变的客观环境直接影响职工的通行速度和身体状态。在判断"合理时间"和"合理路线"时，应结合当地地理环境和生活习惯作宽泛解释，不应当以平原地区的标准机械适用。

Q7：对不予认定工伤的决定不服，有什么救济途径？ A7：可以在收到决定书之日起60日内向作出决定的人社部门的同级人民政府申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。行政复议申请期限可以适当延长，但最长不得超过一年。

Q8：用人单位不配合工伤认定调查，应当承担什么法律后果？ A8：根据《工伤保险条例》第十九条，用人单位拒不协助调查的，由劳动保障行政部门责令改正，可处2000元以上2万元以下罚款。如果用人单位不认为是工伤但又无法举出反证的，应当承担举证不能的不利后果。

Q9：工伤认定行政确认案件的诉讼时效是多久？ A9：根据《行政诉讼法》，直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。如果先申请行政复议后起诉的，应当在收到复议决定书之日起十五日内起诉。

Q10：在法院审理工伤行政确认案件时，法院的审查范围是什么？ A10：法院对行政机关作出的工伤认定决定进行合法性审查，包括：认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法、是否有滥用职权等。法院一般不会代替行政机关直接作出工伤认定结论，而是通过撤销重作、责令履行等方式纠正错误行为。

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关联律师：郭鹏，青海盐湖律师事务所，联系电话18660733187