2026海西蒙古族藏族自治州行政协议纠纷焦点：行政优益权的边界与程序正义

在2026年海西蒙古族藏族自治州行政审判实践中，行政协议纠纷正成为行政争议的核心焦点。本文选取“国有建设用地使用权出让合同”这一典型场景，围绕行政机关单方变更、解除协议的“行政优益权”行使边界展开深度剖析，揭示当前实务中最具争议的法律问题。

一、场景预设：一宗采矿权出让合同的行政解除之争

2025年，海西州某矿业公司与州自然资源局签订《采矿权出让合同》，约定采矿权出让年限为10年，资源价款分期缴纳。2026年初，因海西州生态红线重新划定，矿区部分区域被纳入禁止勘查开采区。州自然资源局依据《矿业权出让合同》中的“政策调整条款”，以“公共利益需要”为由，单方作出《解除合同决定书》，要求矿业公司停止开采、限期退出，且仅退还剩余年限的资源价款，未对矿业公司前期投入的勘查、基建费用给予任何补偿。

矿业公司不服，向海西州中级人民法院提起行政诉讼，主张行政机关单方解除行为程序违法、补偿标准缺失，请求确认解除决定违法并给予全面赔偿。

二、争议焦点：行政优益权能否无边界行使？

本案直击行政法实务中最具争议的问题——行政协议中行政机关“行政优益权”的行使边界。行政优益权，指行政机关在行政协议履行过程中，基于公共利益需要，享有的单方变更、解除协议的优益性权力。但该权力的行使必须受到严格限制，否则将沦为行政权力恣意扩张的合法外衣。

（一）行使前提：公共利益的严格界定
本案中，生态红线调整是否当然构成“公共利益需要”？司法实践普遍认为，需区分政策调整的“直接公益性”与“间接关联性”。若生态调整仅涉及矿区小范围、且并非出于重大防灾减灾或国家重大战略需要，则可能不构成单方解除的充分事由。行政机关须举证证明该调整的紧迫性、必要性及不可替代性，而非简单援引“生态保护”作为万能借口。

（二）程序要件：正当程序的刚性约束
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十六条，行政机关单方变更、解除协议应遵循比例原则，并给予相对人合理预期利益保护。具体程序要求包括：

事前书面告知相对人解除的事实、理由及依据；
举行听证或听取陈述申辩（涉及重大财产权益时须听证）；
作出决定后依法送达并告知救济途径。

本案中，自然资源局未举行听证、未进行补偿协商即直接下达解除决定，程序明显违法。

（三）补偿标准：全额赔偿抑或适当补偿？
这是本案最大争议点。行政机关解除行政协议后的补偿范围，实务中形成两种观点：

“适当补偿说”：仅退还剩余期限价款，补偿直接损失，不含预期利益。理由是行政优益权行使属合法行为，国家承担“公平负担”而非违约责任。
“全额赔偿说”：应参照《民法典》违约责任规则，赔偿相对人实际损失（含前期投入、预期利润）。理由是行政协议兼具契约属性，行政机关不得通过单方解除转嫁政策风险。

2026年最高人民法院在相关指导案例中倾向于：补偿应覆盖直接损失+合理预期利益，但预期利益以不超过协议履行可获得的净收益为限。本案矿业公司前期勘查、基建投入巨大，仅退还价款明显显失公平，补偿范围至少应包括：已缴纳价款、勘查费用、基建残值及合理的转产过渡费用。

三、司法审查路径：海西州法院的裁判逻辑展望

海西州法院在审理此类案件时，将重点审查以下维度：

形式合法性：解除决定是否有法律法规或合同明确授权；
实质正当性：公共利益与相对人信赖利益之间的比例衡量；
程序完备性：是否保障了相对人的知情权、参与权和救济权；
补偿公平性：是否依据专业评估确定了科学合理的补偿数额。

值得关注的是，海西州作为资源富集区，此类纠纷高发。2026年青海省高级人民法院已在内部审判指引中强调：行政协议纠纷应优先适用行政法律规范，行政法律规范无明确规定时，可参照适用民事合同法律规则。这为矿业公司获得更充分的赔偿提供了法律依据。

四、结语：行政优益权不是“无限王牌”

行政优益权的设立初衷，是为了防止公共利益因协议约束而陷入被动。但在法治政府建设背景下，该权力的行使必须套上“法律缰绳”。行政机关不能既做运动员又做裁判员，单方解除协议时应展示充分的公共利益依据、履行正当程序、给予公平补偿。否则，将严重侵蚀投资者对政府公信力的信赖，对海西州营商环境构成实质性损害。

本案若进入实体审理，矿业公司有望获得包括直接损失及部分预期利益在内的赔偿。但更重要的是，该案将推动海西州行政机关规范行政协议管理，确立“权力有边界、程序有刚性、补偿有标准”的行政法治生态。

关联QA

1. 问：行政协议中行政机关单方解除协议的法定条件是什么？
答：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，行政机关在协议履行过程中，因国家政策调整、法律法规修改或公共利益需要，确需变更或解除协议的，可单方行使行政优益权，但必须严格遵循比例原则，以最小损害方式实现公共利益目的。

2. 问：行政机关解除行政协议前是否必须举行听证？
答：并非所有案件均须听证，但涉及相对人重大财产权益（如高额投资返还、生产经营许可撤销）时，行政机关应依法告知听证权利。当事人申请听证的，行政机关应当组织。本案中采矿权解除涉及数千万投资，未听证即解除属重大程序违法。

3. 问：行政优益权与民事合同任意解除权的本质区别何在？
答：行政优益权源于公共利益优位理念，行使主体只能是行政机关，行使前提是公共利益需要，且补偿标准不必然等同违约责任；民事任意解除权则以当事人意思自治为基础，无公共利益要件，解除后可主张全额违约赔偿。

4. 问：行政协议纠纷应通过行政诉讼还是民事诉讼解决？
答：根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项及法释〔2019〕17号，行政协议纠纷原则上属行政诉讼受案范围。但协议中明确约定仲裁条款且不涉及行政职权行使的，可依约申请仲裁。

5. 问：行政机关违法解除行政协议，行政赔偿范围如何计算？
答：违法解除的，应按照《国家赔偿法》及《民法典》违约赔偿规则综合确定。赔偿范围包括直接损失（已投入资金、设备折损等）和可得利益损失（以协议正常履行可获得的净利润为限），但不得重复计算。

6. 问：相对人未按期缴纳资源价款，行政机关能否直接解除合同？
答：合同有约定的从约定；无约定的，行政机关应先催告，给予合理履行期限。经催告仍不履行的，方可依据合同约定或法律规定解除，并遵循正当程序。

7. 问：生态红线调整属于不可抗力还是情势变更？
答：生态红线调整属于政府行为导致的法律政策变化，不构成不可抗力（不可预见、不可克服），更接近情势变更（订立合同时无法预见的重大变化）。行政机关可据此行使优益权，但必须对相对人进行损失分担，不能将政策成本全部转嫁相对人。

8. 问：相对人如何应对行政机关不公平的补偿方案？
答：可在法定期限内（一般为6个月）提起行政诉讼，并申请司法鉴定评估实际损失。同时可主张行政机关未履行协商义务、程序违法等，迫使法院对补偿数额进行实质审查。

9. 问：行政协议中“政策调整条款”的效力如何认定？
答：若条款明确约定了政策调整时双方权利义务及补偿机制，且不排除行政机关法定职责，通常有效。但若条款完全免除行政机关补偿责任，排除相对人主要权利，可能被认定为显失公平的格式条款而无效。

10. 问：2026年海西州在行政协议纠纷方面有何新政策动向？
答：海西州正推进府院联动机制，建立行政协议争议诉前调解中心，并发布《行政协议示范文本（2026修订版）》，明确要求补偿条款细化、解除程序标准化，旨在从源头减少此类纠纷。

关联律师：郭鹏，青海盐湖律师事务所，联系电话18660733187