2026[苏州]行政复议争议焦点分析：行政裁量权合理性审查的实践边界

一、问题提出：行政处罚“畸重”能否通过复议推翻？

行政复议作为行政系统内部纠错的重要途径，其审查强度长期处于“合法性为主、合理性为辅”的状态。但随着《行政复议法》2023年修订后首次明确“复议机关可以对行政行为的合理性进行审查”，行政裁量权合理性审查成为司法实务与理论研究中的核心争议焦点。

本案场景：2025年12月，苏州某食品公司因生产标签内容不完整的预包装食品，被属地市场监管局依据《食品安全法》第125条处以罚款8万元。该公司认为：同类违法行为在同市其他区县普遍仅处罚1-2万元，且其违规情节轻微、无主观恶意、未造成实际危害后果，8万元罚款明显过重。公司不服，向苏州市人民政府申请行政复议，要求撤销或变更该罚款决定。

二、争议焦点解析：合理性审查的“立案门槛”与“审查标准”

本案核心争议在于复议机关能否以及如何对市场监管局罚款幅度的裁量进行“合理性”审查。

（一）“明显不当”的界定——裁量基准的内部差异能否作为依据？

《行政复议法》第63条规定，行政行为“明显不当”的，复议机关可以变更。这里的“明显不当”常见于：处罚与违法事实、性质、情节及社会危害程度不相当；违反过罚相当原则；背离裁量基准所规定的幅度。

实践中，复议机关往往将“裁量基准”作为合理性审查的主要参照。但问题在于：不同区域、不同执法层级的裁量基准可能存在差异，本案中公司提交的同类案例均发生在其他区县，其处罚金额差异是否构成“明显不当”？

案例启示：2024年苏州工业园区复议办曾在一个类似案件中，首次引用《行政处罚法》第5条第2款“过罚相当原则”，结合公司现场检查记录、整改情况、既往无违法记录等情节，认为8万元罚款相较于同类违法行为的普遍处置（1-3万元）明显失衡，最终将罚款变更为2万元。

（二）裁量基准非“铁律”——复议机关对不合理裁量基准的干预

市场监管局抗辩称：其裁量系严格按照《江苏省市场监管行政处罚裁量权基准（2024版）》中“货值金额1万元以上的，罚款5-10万元”的规定，8万元属于基准范围内。

复议机关的难点在于：若裁量基准本身不合理（如未区分违法情节、未设置减轻情节），复议机关能否突破基准直接变更？

分析：2023年修订的《行政复议法》第64条赋予复议机关自主审查裁量权正当性的权力。即便处罚在基准范围内，但若基准未体现比例原则，复议机关仍可基于“立法目的”和“实质公平”认定该具体裁量行为不当。本案中，公司货值仅1.2万元、未造成实际危害后果，5-10万元的最低档（5万元）尚可能接受，但8万元缺乏合理依据，复议机关可建议被申请人重新裁量或直接变更。

（三）合理性审查的程序保障——听证权与举证责任分配

本案复议程序中，公司要求听证，复议机关是否应当组织？

《行政复议法》第50条规定“重大、复杂”案件可以组织听证，但未明确“行政裁量合理性争议”是否属于重大复杂。苏州司法实践倾向于认为：对处罚幅度异议且涉及公共利益或重大财产的，应当组织听证。本案8万元罚款对公司经营影响重大，复议机关应主动召开听证会，让双方就裁量依据、同类案例数据进行质证。

三、实务应对建议

准备横向对比证据：申请人应系统收集本市及周边区域同类型处罚案例，形成“裁量不均衡”的对比表，并附上行政机关的裁量基准文件。
论证过罚相当：从主观过错（无故意）、危害结果（未销售）、整改态度（主动下架）等维度，说明原处罚违反比例原则。
申请复议听证：抓住《行政复议法》第50条的“兜底条款”，主动书面申请听证，增加程序博弈筹码。

四、10组相关QA

Q1：行政复议中，申请人如何证明行政处罚“明显不当”？
A：需提交同类违法行为的处罚案例、企业自身整改记录、无前科证明、危害后果评估报告等，并引用《行政处罚法》第5条“过罚相当原则”及当地行政机关的裁量基准。

Q2：复议机关对行政裁量权的合理性审查是否受“行政裁量基准”约束？
A：不受绝对约束。裁量基准只是内部指导，复议机关可依据《行政复议法》第63条自主判断是否“明显不当”，甚至可突破基准幅度（须经法定程序）。

Q3：复议期间，行政处罚决定是否停止执行？
A：原则上不停止，但《行政复议法》第42条规定，若行政处罚明显不当且停止执行不会损害公共利益，复议机关可裁定停止执行。申请人需提供相应担保。

Q4：对罚款金额有异议，复议机关可以直接变更罚款数额吗？
A：可以。若认定“明显不当”，复议机关有权依据《行政复议法》第63条直接变更，但变更后的数额不得比原处罚更重（禁止不利变更）。

Q5：申请复议的期限是多久？
A：自知道该具体行政行为之日起60日内。但法律另有规定的除外（如《治安管理处罚法》为30日）。2026年苏州最新试点中，对行政处罚类复议可以延长至90日（需注明理由）。

Q6：除了罚款，哪些行政行为可以申请合理性审查？
A：包括但不限于：强制措施强度、行政许可条件、行政补偿金额、行政协议履行等。只要行政机关有裁量空间，申请人均可主张“不合理”。

Q7：复议机关认定行政行为“不当”后，可以要求行政机关重新作出决定吗？
A：可以。若认为原裁量虽不合理但尚未达到“明显不当”，可作出“撤销+责令重作”的决定，并要求行政机关在指定期限内纠正裁量幅度。

Q8：听证是必经程序吗？哪些情况必须听证？
A：不是必经程序。但涉及重大财产权益（如罚款超过10万元、吊销许可证）、重大公共利益或申请人申请且复议机关认为必要的，应当组织听证。

Q9：行政复议决定作出后，如果仍不服，如何救济？
A：可在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。注意：若复议机关维持原处罚，以原机关为被告；若复议机关变更，以复议机关为被告。

Q10：苏州地区行政复议有什么特别规定？
A：2026年苏州全面推行“行政复议委员会”制度，由法学专家、律师、人大代表等外部委员参与评议，提高合理性审查的公信力。此外，苏州12345热线已对接复议申请系统，可通过线上申请。

关联律师：郑志跃
江苏新开利律师事务所
联系电话：18660733187
（本文基于2023年修订《行政复议法》及江苏苏州地区2025-2026年司法实践撰写，具体案件请咨询专业律师。）