2026[日照][资源行政管理]：海域使用权续期申请被拒的法律救济路径与争议焦点分析

一、争议场景引入

2024年，日照某海洋养殖企业（以下简称“A公司”）持有的某宗海域使用权证书到期，A公司依法向当地自然资源和规划局（以下简称“资源局”）提交续期申请。资源局以“该海域已纳入新一轮海洋功能区划的生态红线范围，不再适宜养殖”为由，作出不予续期的决定。A公司认为，其投入数千万元建设了固定养殖设施，且原海域使用证合法取得，续期申请程序完备，资源局的决定缺乏事实与法律依据，遂提起行政复议并最终进入行政诉讼。本案的核心争议在于：海域使用权到期后，行政机关是否有权以“规划调整”为由拒绝续期？行政相对人的信赖利益如何保护？

二、法律问题深度分析

（一）海域使用权续期的法律性质

根据《海域使用管理法》第26条，海域使用权期限届满，需要继续使用海域的，权利人应在期限届满前两个月提出续期申请。除“根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权”外，批准续期是行政机关的法定义务。这里的“法定除外情形”需严格解释——必须是法律明确规定的公共利益需要，且经过法定的论证、听证和补偿程序。

（二）“生态红线”能否成为拒绝续期的当然理由

1. 规划调整的效力溯及既往问题：2023年新修订的《海洋功能区划》将涉案海域划入生态红线，但A公司的原海域使用权早在2014年已依法取得。根据《行政许可法》第8条，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可，但应当对公民、法人或者其他组织的财产损失给予补偿。因此，规划调整本身不自动废止既有的使用权，行政机关必须通过“撤回”或“征收”程序，并给予补偿。

2. 程序义务：资源局在作出不予续期决定前，未进行公众参与、专家论证或听证，亦未说明规划调整与公共利益之间的具体关联。该决定程序违法。

（三）信赖利益保护与补偿原则

A公司基于原海域使用权的合法性进行了大量投资，形成了值得保护的信赖利益。即使因公共利益需要不予续期，行政机关也应当依据《行政许可法》第8条、《国家赔偿法》第4条，对A公司的直接损失（剩余设施残值、搬迁费用等）予以补偿。无补偿的拒绝续期，实质上是变相征收，侵犯了相对人的财产权。

三、司法实践倾向

2025年山东省某中级法院曾判决类似案件：法院认为，规划调整属于“行政机关内部审批行为”，不能直接对抗相对人已取得的合法权利。行政机关如欲收回海域使用权，需依法履行补偿程序。最终判决撤销不予续期决定，责令重作，并判令行政机关先予支付部分补偿款。

四、对行政相对人的实操建议

1. 申请阶段：收到不予续期书面决定后，立即申请行政复议（60日内）或提起行政诉讼（6个月内）。注意保留投资凭证、历年缴租记录等证据。
2. 策略重点：主张程序违法（未听证、未说明理由）、信赖利益损失、规划调整的溯及力问题。
3. 退出机制：如确无法续期，应积极主张补偿，包括海域使用金退还、附着物补偿、预期收益损失等。

五、10组相关QA

Q1：海域使用权到期后，行政相对人申请续期，行政机关有哪些法定拒绝理由？
A1：根据《海域使用管理法》第26条，法定拒绝理由仅限于“根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权”。生态红线规划调整属于公共利益范畴，但必须经法定程序认定并给予补偿后方可实施，不能直接作为拒绝续期的单独依据。

Q2：如果海域被划入生态红线，行政机关能否直接拒绝续期而不补偿？
A2：不能。生态红线的划定属于规划调整，但规划调整不能免除行政机关的补偿义务。根据《行政许可法》第8条，行政机关变更或撤回已生效许可的，应依法补偿相对人的实际损失。

Q3：行政相对人收到不予续期决定后，最有效的救济途径是什么？
A3：建议优先申请行政复议（向上一级主管部门或同级人民政府），复议期间可申请暂停执行。若复议结果不利，再提起行政诉讼。同时可一并向复议机关提出补偿要求。

Q4：在续期申请被拒期间，相对人是否可以继续使用海域？
A4：不能。海域使用权到期后未续期，视为自动终止，继续使用构成违法使用。但可向行政机关申请“临时使用”过渡期，并保留证据以防被处罚。

Q5：行政机关以规划调整为由拒绝续期，是否需要举证证明公共利益？
A5：需要。行政机关必须提供规划调整的合法依据、公共利益的具体内容（如生态保护、国防安全等）、以及无法通过其他方式实现公共利益的论证资料，否则决定可能被法院撤销。

Q6：相对人的信赖利益损失具体包括哪些？如何计算？
A6：包括：(1) 剩余期限的海域使用金及利息；(2) 固定设施残值（如网箱、围坝等的折旧价值）；(3) 搬迁费用；(4) 合理预期收益损失（通常是未来3-5年可期待利润的一定比例）。需经评估机构鉴定。

Q7：行政诉讼中，法院能否直接判决行政机关必须续期？
A7：不能。法院不能替代行政机关作出行政许可，只能判决“撤销不予续期决定，责令重新作出决定”或“确认违法并责令采取补救措施”。最终是否续期仍由行政机关在合法框架内决定。

Q8：如果行政机关在续期申请期间故意拖延，相对人如何应对？
A8：根据《行政许可法》第42条，行政机关应在受理后20日内作出决定，最长可延期10日。超期未回复可视为“默示批准”？但海域使用权领域无此规定，建议及时提起行政不作为之诉，要求履行法定职责。

Q9：同海域有其他企业已经成功续期，而A公司被拒，能否主张“行政公平原则”？
A9：可以。如果行政机关对不同相对人的处理存在明显差异且无正当理由，构成行政滥用职权。A公司可请求行政机关说明区别对待的合理依据，并主张违反平等对待原则。

Q10：2026年日照地区关于海域管理的政策是否有新变化？
A10：目前公开资料显示，山东省2025年底发布了《海洋资源保护与利用“十五五”规划》，强调生态优先但未禁止所有养殖活动。建议关注日照市自然资源局2026年第一季度发布的《海域使用审批实施细则》，其中可能对续期程序有细化规定。

六、尾部信息

关联律师：郑世杰
执业机构：山东东方太阳律师事务所
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