2026[济南]建设工程施工合同纠纷：财政评审结论能否当然作为工程款结算依据？

——从一则最高院裁判规则看“以审计结论为结算依据”条款的司法审查路径

在建设工程施工合同纠纷中，发包方以“财政评审结论”或“审计报告”对抗施工方的结算请求，是近年来济南地区乃至全国法院审理的常见争议焦点。尤其涉及政府投资或国有资金项目，发包人往往依据合同中的“最终结算以审计/财政评审为准”条款，大幅核减工程款，由此引发的纠纷数量居高不下。2026年，济南地区法院对该类条款的效力认定及适用边界，呈现出更为精细化的裁判尺度。本文将以一则典型案件为切入点，解析该争议焦点的法律逻辑。

一、场景引入：一份迟到的“财政评审报告”

2023年，济南某市政配套工程经公开招标，由某建筑公司中标承建。合同专用条款第5.2条约定：“本工程竣工结算以发包人委托的财政投资评审中心出具的评审结论为最终依据，多退少补。”工程于2024年6月竣工验收合格，施工方报送结算金额为3800万元。发包方委托的评审中心于2025年3月出具评审报告，核定金额为3100万元，核减率达18.4%。施工方不认同评审结论，向济南市历下区人民法院起诉，要求按合同约定及实际施工量结算。

诉讼中，施工方提出三点异议：其一，评审中心未采纳其在评审阶段的异议材料，核减的700万元中包括已签证确认的设计变更费用；其二，评审报告形成于竣工验收后近九个月，期间材料价格出现大幅波动，评审采用的价格基准日不合理；其三，合同中约定的“最终依据”条款属于格式条款，发包人未尽提示说明义务，且排除施工方的主要权利，应属无效。

二、法律争点：审计条款的效力与适用边界

本案的核心争议在于，财政评审结论是否具有终局性的结算约束力？这涉及两个层面的法律问题：

第一，合同约定“以审计/评审结论为结算依据”是否有效？司法主流观点认为，该约定系当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属有效。但有效不等于无条件适用。最高人民法院在（2024）最高法民申1256号裁定中明确：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程施工合同约定以审计结论作为结算依据的，人民法院应当尊重当事人意思自治，但审计结论存在明显错误、审计程序严重违法、审计依据不真实客观，且当事人一方有充分证据反驳的，人民法院可以依据查明的案件事实重新认定结算金额。”

第二，发包人能否滥用审计条款拖延结算或恶意核减？《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十一条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。”虽然该条并非直接针对审计条款，但结合《保障中小企业款项支付条例》第十一条关于“不得以审计为由拖延办理结算”的规定，可以看出司法和行政层面对审计条款滥用行为的双重遏制。

三、本案裁判逻辑：三个维度的穿透式审查

济南中院在二审判决中，对审查路径进行了深入阐述，最终支持了施工方的部分诉请。法院的审查逻辑可归纳为三个维度：

其一，审查评审程序的正当性。法院查明，评审中心在出具报告前虽然向施工方发送了征求意见函，但施工方在限期内提交的12项异议材料中，有9项未在评审报告中得到任何回应，也未说明理由。该程序瑕疵足以使评审结论的可信度降低。

其二，审查评审依据的完整性。施工方主张的设计变更费用，在施工过程中已由监理单位、发包方现场代表共同签证确认。评审中心在未要求补充资料的情况下，直接对该部分费用不予认定，缺乏事实依据。法院认为，签证是合同履行中双方达成的变更合意，其法律效力不应被行政审计单方否定。

其三，审查是否存在明显低估。法院委托鉴定机构对案涉工程造价进行司法鉴定，鉴定结论为3600万元。虽然鉴定与评审结论存在500万元差额，但法院并未简单采信鉴定意见，而是结合双方提交的施工日志、材料进场验收单、会议纪要等过程资料，逐项比对核减内容的合理性。最终认定评审报告中存在180万元的无据核减，应予调整。

最终，法院判决发包方按3420万元支付工程款，并承担自竣工验收次日（2024年6月30日）起算的逾期付款利息。这一判决体现了司法对审计结论“原则有效，例外推翻”的审慎态度。

四、实务启示：施工企业如何应对审计风险

从济南地区2025年以来的裁判案例看，施工企业主张推翻审计结论的成功率与证据的完整性、形成时间的及时性呈正相关。具体而言，以下三类证据最为关键：

签证与变更资料：所有设计变更、签证单必须取得监理和发包人现场代表签章，且尽量在施工过程中完成，避免事后补签。
异议程序记录：在评审过程中，对评审初稿提出的书面异议及送达凭证，是证明程序违法的重要抓手。
价格依据留存：涉及材料调差的，应固定采购发票、付款凭证、市场信息价发布文件，以证明评审采用的价格基准失真。

五、结语

“以审计为准”条款并非施工企业的死局。司法实践中，法院对审计结论的审查已经形成“程序+实体”的双重标准，尤其是2026年济南地区法院在涉财政评审案件中对“程序重大瑕疵即可启动实质审查”的把握，为施工企业提供了更清晰的救济路径。施工企业应当认识到：审计结论的回击，靠的不是情绪对抗，而是施工全过程的法律证据管理。

QA

1. 问：合同约定“以审计结论为结算依据”，施工方还能起诉吗？ 答：可以起诉。诉讼是权利救济的最终途径，但能否推翻审计结论，取决于能否证明评审程序违法、评审依据不完整或结果明显失实。法院不会当然以审计结论替代司法认定，而是会进行实体审查，必要时启动司法鉴定。

2. 问：财政评审报告在法律上属于什么性质？ 答：财政评审是财政部门对政府投资项目造价的行政监督行为，其结论在民事纠纷中属于证据，而非行政决定。是否采信，需要法院结合案件事实进行审查认证。不能直接作为民事判决的依据。

3. 问：如果发包人长期不出具审计结论，施工方怎么办？ 答：可以催告发包人在合理期限内完成审计。若经催告后仍拖延，可依据《保障中小企业款项支付条例》，主张按施工方报送的结算文件或司法鉴定意见结算工程款，并要求自约定的付款期限届满之日计算利息。

4. 问：签证单上没有发包人签字，只有监理签字，有效吗？ 答：需要看监理是否获得发包人的明确授权。若合同中约定监理有权确认工程变更，则监理签字有效；否则，仅有监理签字可能被认定为证据不充分。建议争取补签或通过会议纪要等方式固定发包人认可的事实。

5. 问：施工方对评审报告中的异议未获回应，能否以此认定程序违法？ 答：可以。评审机构对施工方书面异议不作回应、不说明理由的，属于评审程序重大瑕疵。该瑕疵足以动摇评审结论的证明力，法院可据此重新启动结算审查。

6. 问：财政评审与工程造价司法鉴定的关系是什么？ 答：财政评审属于行政监督范畴，司法鉴定是诉讼中的专业技术判断。两者结论不一致时，法院并非当然采信司法鉴定，而是综合全案证据、双方质证意见进行整体认定。鉴定可以被采纳，也可以被部分采纳。

7. 问：施工方在没有推翻审计结论的情况下，能否申请司法鉴定？ 答：可以申请，但法院是否准许取决于必要性审查。若审计结论存在明显错误或程序严重违规，法院通常准许鉴定；若审计报告依据充分、程序合法，且施工方无实质反驳证据，法院可能不准许。

8. 问：逾期支付工程款的利息起算点如何确定？ 答：有约定按约定；无约定时，一般自工程交付或竣工结算文件提交之日起算。本案中，法院从竣工验收次日计算，依据是《建工解释（一）》第二十七条关于利息从应付工程价款之日计付的规定。

9. 问：合同是发包人提供的范本，审计条款算格式条款吗？能否主张无效？ 答：范本合同中的审计条款通常被认定为格式条款，但仅在提供方未履行提示说明义务且该条款不合理免除己方责任或加重对方责任的，才可能被认定无效。单纯主张格式条款无效，胜诉难度较大，需要结合具体案情一体化抗辩。

10. 问：2026年济南法院对有关审计条款的裁判有什么新趋势？ 答：从现有裁判文书的趋势看，济南法院倾向于要求发包方就审计条款的适用承担更重的程序证明义务，包括审计启动时间是否合理、评审中是否充分听取施工方意见、评审核减是否有证据支撑。证据防守不严的评审结论，被部分推翻的风险明显上升。

关联律师：赵鹏，山东金钥匙律师事务所，联系电话15169120995