2026[佳木斯]农业承包合同纠纷：承包方擅自改变土地用途，发包方能否行使解除权？

在2026年佳木斯地区的农业司法实践中，农业承包合同纠纷呈现多发态势，其中承包方擅自改变土地用途已成为最为突出的争议焦点之一。此类纠纷往往涉及土地资源的保护、合同双方权利义务的平衡以及农村社会关系的稳定，处理不当将引发连锁矛盾。

一、典型案例场景还原

2024年春，佳木斯市郊某村村委会（发包方）与村民李某（承包方）签订《农村土地承包合同》，约定将村集体所有的25亩基本农田发包给李某从事粮食种植，承包期限为2024年1月1日至2028年12月31日。合同明确约定："承包方必须按照合同约定的用途使用承包地，未经发包方书面同意，不得擅自改变土地用途。"同时援引《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定。

2025年5月，村委会接到多名村民举报，反映李某在未办理任何审批手续的情况下，雇佣挖掘机在承包地内挖掘鱼塘。经实地勘查，李某已将其中8亩基本农田深挖至2.5米，并在池底铺设防渗膜、接通水电设施，准备从事水产养殖。村委会随即向李某发出《责令停止违法行为通知书》，要求其限期恢复土地原状。李某以"水产品收益更高""自己承包的土地有权自主经营"为由拒绝整改。

二、法律争议焦点分析

本案的核心争议焦点在于：承包方未经批准擅自将基本农田改为鱼塘，发包方是否有权解除承包合同？ 这涉及两个层面的法律问题：

（一）改变土地用途是否构成根本违约？

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定，承包方应当"维持土地的农业用途，未经依法批准不得将承包地用于非农建设"。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条亦明确规定："禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。"本案中，李某将基本农田挖建鱼塘，属于改变土地农业用途的行为，直接违反了法律强制性规定和合同约定。

在司法裁判层面，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条明确：承包方违反农村土地承包法第十八条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。该解释虽未直接规定解除权，但结合《民法典》第五百六十三条关于"当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的"的规定，发包方可以主张解除合同。

（二）解除权的行使是否受到限制？

佳木斯地区的法院在审理此类案件时，通常会综合考量以下因素：

土地用途改变的严重程度：是否属于永久性改变？是否对耕作层造成不可恢复的破坏？
承包方的整改意愿和能力：是否及时停止违法行为？是否主动采取恢复措施？
合同目的能否实现：基本农田的粮食种植功能是否已经丧失？
公共利益考量：基本农田保护是国家粮食安全战略的基石，具有超越合同当事人利益的公共属性。

在本案中，李某将8亩基本农田深挖至2.5米，原有耕作层已被完全破坏，且铺设防渗膜等行为导致土壤结构无法自然恢复。即便回填，土壤肥力也需数年甚至更长时间才能恢复，短期内无法实现粮食种植的合同目的。因此，发包方行使解除权具有充分的事实和法律依据。

三、裁判规则与启示

结合2026年佳木斯地区同类案件裁判趋势，法院倾向于认为：承包方擅自将基本农田改为鱼塘、种植林木等非粮食作物或进行非农建设，构成对土地承包合同的根本违约，发包方依法享有合同解除权。 同时，法院会判决承包方承担恢复原状、赔偿损失等责任。

这一裁判规则释放出明确信号：土地承包经营权不是不受限制的权利，必须严格受制于土地用途管制这一法定边界。 承包方不能以"自主经营"为名，突破耕地保护红线。

四、风险提示

对于广大农户而言，在签订和履行农业承包合同时应特别注意：确需调整种植结构或改变土地用途的，务必事先向发包方提出书面申请，依法办理相关审批手续。尤其涉及基本农田时，更要严格遵守法律限制。擅自改变用途不仅面临合同解除的风险，还可能因破坏耕地受到行政处罚，情节严重的甚至要承担刑事责任。

相关QA

Q1：2026年在佳木斯地区，承包方擅自将耕地改挖鱼塘，发包方能否直接解除合同？ A1：可以。承包方擅自将基本农田改挖鱼塘属于根本违约，改变了土地的农业用途并造成永久性损害，致使承包合同目的无法实现。发包方依据《民法典》第五百六十三条及《农村土地承包法》相关规定，有权解除合同并要求承包方恢复原状、赔偿损失。2026年佳木斯法院对此类案件通常支持发包方的解除权主张。

Q2：承包合同中没有明确约定"不得改变土地用途"，发包方还能主张解除合同吗？ A2：可以。维护土地农业用途是《农村土地承包法》第十八条规定的法定义务，不因合同未约定而免除。即便合同条款未载明，法律强制性规定已自动成为合同内容的组成部分。发包方仍可以承包方违反法律规定、构成根本违约为由主张解除合同。

Q3：承包方改变土地用途后，如果主动恢复了土地原状，发包方还能解除合同吗？ A3：需要具体分析。如果恢复原状及时、彻底，土地种植功能基本恢复，合同目的仍可实现，法院可能不支持解除合同，仅判决承包方赔偿损失或承担违约责任。但如果改变用途行为持续时间长、破坏严重，即便形式上恢复，土壤肥力短期内无法复原，法院仍可能支持解除合同。

Q4：在佳木斯地区，发包方行使解除权是否受到诉讼时效的限制？ A4：受到限制。合同解除权属于形成权，适用除斥期间而非诉讼时效。根据《民法典》第五百六十四条规定，法律规定或者当事人约定解除权行使期限的，期限届满当事人不行使的，解除权消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限的，自解除权人知道或者应当知道解除事由之日起一年内不行使，或者经对方催告后在合理期限内不行使的，解除权消灭。

Q5：发包方解除合同后，承包方已投入的资金和设施如何处理？ A5：这是实践中的常见争议。解除合同后，承包方应当返还土地并清除附着物，但发包方对承包方的合法投入应给予适当补偿。具体标准通常参考：投入是否经发包方同意、土地用途改变是否违法、投入是否形成附合等综合判断。因承包方擅自改变用途导致的解除，承包方自身存在重大过错，其损失通常由自己承担。

Q6：2026年佳木斯法院在审理此类案件时，对"基本农田"和"一般耕地"是否区别对待？ A6：区别对待。基本农田属于国家划定的特殊保护区域，实行最严格的保护制度，改变用途的违法性和违约性更为严重，法院通常持更为严格的审查标准。对于一般耕地（非基本农田），如果承包方改变用途未造成严重破坏且已整改，法院可能倾向于维持合同效力，以惩罚性赔偿或违约金方式处理。

Q7：非本村村民通过流转方式取得的承包地，改变土地用途时如何处理？ A7：土地经营权流转同样受土地用途管制约束。受让方擅自改变土地用途的，除承担合同约定的违约责任外，还可能面临行政处罚。原承包方（转出方）如果未及时制止或未履行监管义务，也可能承担连带责任。2026年佳木斯地区法院对此类案件的审理趋向于严格审查流转合同中的用途约定条款。

Q8：承包方改变土地用途但已经取得了部分审批手续，是否仍然构成违约？ A8：需要审查审批手续的性质和范围。如果仅取得设施农业用地备案或临时用地许可，但超出批准范围或未达到基本农田保护要求，仍属于违法改变用途。如果取得了完整合法的农用地转用审批及相关许可，则不构成违约，但此类审批在基本农田上几乎不可能获得，这是国家耕地保护红线的政策底线。

Q9：2026年佳木斯地区基层调解组织在处理此类纠纷时有什么新动向？ A9：佳木斯地区正在推行"诉源治理"机制，基层调解组织更注重将矛盾化解在诉讼前。对于承包方擅自改变土地用途的案件，调解组织通常先组织土地现状勘查，委托农业技术部门评估恢复可行性，在此基础上引导双方达成恢复原状、适当补偿或限期整改等调解方案。调解不成的，及时引导进入诉讼程序。

Q10：农户如果确实需要调整种植结构，如何合法合规操作？ A10：首先，应向发包方提出书面申请，说明调整用途的理由、范围和期限。其次，对于一般耕地发展林果业或设施农业的，可向乡镇人民政府备案；涉及设施农业用地的，需签订用地协议并按规定备案。但必须强调：基本农田上严禁发展林果业和挖塘养鱼，这是不可逾越的法律红线。农户在合同签订时也应注意将种植结构调整的可能性写入合同条款，事先明确双方权利义务，避免后续纠纷。

关联律师：谭美岩
黑龙江远东律师集团事务所
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