青海省西宁市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）青01行终109号

上诉人（原审原告）韩某，男，1982年6月6日出生，回族，住青海省西宁市城东区。

委托诉讼代理人郭晓杰，北京市盛廷律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）西宁市城中区某乙，住所青海省西宁市。

法定代表人看本才让，局长。

委托诉讼代理人景某，男，西宁市城中区某甲副主任。

委托诉讼代理人张蓉，青海诚嘉律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）西宁市南川某，住所青海省西宁市城中区。

法定代表人常某，主任。

委托诉讼代理人蔡延云，青海卫方律师事务所律师。

上诉人韩某因诉被上诉人西宁市城中区某乙（以下简称城中区城建局）、西宁市南川某（以下简称南川某）履行支付资金占用损失职责一案，不服西宁铁路运输法院（2025）青8601行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明，为完成西宁市城中区元堡子片区棚户区改造项目，甲方南川某与乙方西宁市城中区某丙于2017年3月3日签订《元堡子片区棚户区改造项目房屋征拆及土地征收委托协议》，约定由甲方委托乙方实施征拆工作并由甲方按照乙方完成工作进度及时拨付资金。后西宁市城中区某丙作出城中政发〔2017〕17号《元堡子片区棚户区改造项目集体土地征收及房屋拆迁安置补偿方案》，对拆迁范围、拆迁安置、其他费用补偿及标准进行明确，并于2017年3月3日张贴《通告》，对元堡子片区范围内土地征收和房屋拆迁事宜进行公告，确定房屋拆迁实施单位为城中区城建局。2018年1月3日，西宁市某厂与城中区城建局签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，约定对西宁市某厂位于享堂村建筑面积为3831.26平方米的建筑物货币补偿14139372.86元后对案涉建筑物予以拆除，协议中未约定支付补偿款的具体期限，合同落款处有西宁市某厂的盖章及韩某的签名、盖章。后城中区城建局分别于2019年8月2日、2019年8月23日、2020年2月12日、2020年12月23日、2021年7月26日、2022年1月30日、2022年2月8日向韩某足额支付拆迁补偿款14139372.86元。2024年12月26日韩某向城中区城建局、南川某邮寄《关于支付西宁市某厂被拖欠房屋拆迁补偿款期间损失的申请》，城中区城建局、南川管委会于2024年12月27日签收后未作答复。韩某遂提起本案诉讼。

一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告，即南川某作为委托机关属于本案适格被告。同时，因南川某并非市、县级人民政府，故将案涉改造项目的征收补偿工作委托于西宁市城中区某丙，且由西宁市城中区某丙制定案涉项目的拆迁安置补偿方案、发布《通告》等，并确定城中区城建局作为案涉项目的房屋拆迁实施单位。城中区城建局以自己的名义与西宁市某厂签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，并向韩某支付拆迁补偿款，上述行为实际系为实现行政管理目标，履行元堡子片区棚户区改造项目房屋征收职责，亦属于本案适格被告，应与南川某作为共同被告。

一、对原告主体资格的审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第一款规定，合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告；全体合伙人可以推选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书。本案中，在案证据登记通知书、合伙人马某放弃诉讼声明等可证实合伙企业西宁市某厂已被注销，且合伙人马某放弃诉讼主体资格，不再主张自己权益的事实。故韩某作为合伙人，与本案行政协议的履行有利害关系，有权提起行政诉讼。对城中区城建局、南川某辩称韩某不具备主体资格的意见不能成立，不予支持。

二、对原告诉讼请求能否成立的审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，原告认为被告未依法或未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国民法典》第五百八十四条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。《最高人民法院关于适用合同编通则若干问题的解释》第二十五条规定，合同不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力，有权请求返还价款或者报酬的当事人一方请求对方支付资金占用费的，人民法院应当在当事人请求的范围内按照中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）计算。根据上述法律规定可看出，如当事人一方不履行合同或履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，应当承担赔偿损失的违约责任，且如合同被认定不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力时，一方占有对方的资金的，则在返还该资金时，还应支付资金占用费。而本案中，韩某与城中区城建局签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》系双方当事人的真实意思表示，协议中双方就建筑面积、补偿金额、附着物价值、奖金、停产停业损失等内容进行明确约定，但对具体的支付时间、资金占用损失、利息、违约金等均未进行约定，且城中区城建局已于2022年2月8日前向韩某足额支付了协议约定的货币补偿款14139372.86元，既不存在未依法或未按照约定履行行政协议情形，也不存在应予支付资金占用费的法定情形，现韩某根据《中华人民共和国民法典》第五百八十四条的规定主张被告不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定应支付资金占用费的诉求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回韩某的诉讼请求。案件受理费50元，由韩某负担。

宣判后，韩某不服，向本院提起上诉称，一、一审判决未正确认定案涉协议书约定的补偿款支付期限。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条均规定对房屋实施征收都应遵循“先补偿、后搬迁”的法定原则。在本案中，案涉协议书虽对支付补偿款的时间没有明确约定，但按照法律规定补偿款支付不晚于厂房拆除时间，被上诉人直至2022年2月8日付清补偿款，属于“先拆后补”，违反法律规定。一审判决仅依据案涉协议书中对具体的支付时间未进行约定认定不存在未依法或未按照约定履行行政协议情形，忽略了法律的强制性规定，属于事实认定和适用法律错误，也违背公平原则。二、一审判决认为上诉人的诉求无事实和法律依据错误。《中华人民共和国民法典》第五百八十四条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。本案中，案涉协议并未约定以分期付款的方式支付补偿款，按照交易习惯和一般理解应当一次性支付，被上诉人未经上诉人同意，擅自采用分期付款方式减损了上诉人在分期履行期间对于补偿款的支配和使用权益，根据前述规定被上诉人应当承担上诉人损失。因案涉协议未明确约定违约责任的承担方式，上诉人请求参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第二十五条之规定，按照中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）计算损失，并无不当。而一审法院依据以上规定作出完全相反的结论，属于事实认定和法律适用错误。三、一审判决未审查上诉人增加的诉讼请求，程序违法。上诉人在一审中提交了增加诉讼请求申请，主张变更诉讼请求，但一审判决未增加的诉讼请求进行的审查，存在遗漏，违反法定程序。四、根据案涉协议书第四条，双方已对付款期限进行了约定，即上诉人将房屋交付被上诉人后，上诉人凭验房单被上诉人应当结清补偿款，结清补偿款的同时上诉人才将有效的产权证交给被上诉人，即拆除前应当结清补偿款，被上诉人于2022年结清补偿款属于迟延履行，应当支付相应损失。请求：1.撤销西宁铁路运输法院（2025）青8601行初88号行政判决；2.改判支持上诉人一审全部诉讼请求及增加的诉讼请求或发回重审；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

城中区城建局辩称，一、城中区城建局已全面履行案涉协议书约定的给付义务。1.案涉协议书中约定的补偿款14139372.86元截止2022年2月8日已全部付清；2.南川某系西宁市城中区实施元堡子片区拆迁改造项目的委托方，城中区城建局向西宁市某厂支付的全部拆迁补偿资金均来源于南川某，城中区城建局仅是案涉征收拆迁项目的具体实施单位。3.涉案项目涉及重大公共利益，资金拨付需经多层级审批程序，支付周期受财政资金审批流程制约，属于行政机关履行法定职责的必要过程，符合行政协议履行特性。二、上诉人主张的资金占用损失、遗漏的厂房车间补偿款及停产停业损失缺乏事实及法律依据。1.案涉协议书未约定具体付款期限及违约金条款，上诉人主张以LPR利率计算损失不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定的实际损失赔偿原则。2.案涉项目征收程序合法，城中区城建局拆除行为符合“先补偿、后搬迁”原则。上诉人实际交房时间为2018年3月，此时城中区城建局已支付首期补偿款2000000元，后续分期付款系双方就资金调度达成的合意，不能因此否定征收程序的整体合法性。3.西宁市某厂在收到全部补偿款后于2022年6月28日注销，未实际遭受资金占用损失，上诉人按LPR利率主张损失，实质是将行政协议等同于商事合同，混淆了行政管理与市场交易的界限。4.上诉人主张遗漏的厂房车间补偿款2446830.75元、遗漏的停产停业损失3048738元缺乏事实根据和证据支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。

南川某辩称，1.案涉协议书并未明确约定逾期付款的违约金或利息计算方式，根据《中华人民共和国民法典》的自愿原则，合同条款应以双方明确约定为准，上诉人主张资金占用损失缺乏合同基础和法律依据。2.南川某已履行补偿款支付义务，上诉人未实际遭受损失，其主张的利息损失无法律依据。案涉协议书虽未明确付款时间，但南川某已于2019年8月2日至2022年2月8日分七次全额支付了补偿款，上诉人已足额取得协议约定的全部款项，未因迟延支付造成实际损失。根据《中华人民共和国民法典》第五百八十四条的规定，违约损失赔偿以实际损失为前提，韩某未能举证证明其因迟延支付遭受了具体损失，其主张的利息损失属于单方推算，不应支持，且协议未约定利息条款，上诉人主张的LPR利率计算标准无合同和法律依据。3.上诉人的诉讼请求已超过诉讼时效，应予以驳回。上诉人自2018年已知晓付款情况，但直至2025年才提起诉讼，明显超过《中华人民共和国民法典》规定的三年诉讼时效，其权利不应受法律保护。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决审理查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为，各方当事人对本案原、被告主体资格均无异议，本院予以确认，本案争议焦点是上诉人韩某主张的资金占用损失是否应予支持。本案系行政协议纠纷，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法行政诉讼法第七十八条七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。根据上诉人的诉求，其主张的资金占用损失为被上诉人迟延履行案涉协议书导致上诉人资金被占用而遭受的损失，属于违约损失赔偿的一种，根据上述规定，追究行政机关的违约责任的前提是存在“未依法履行、未按照约定履行”的情形，而案涉协议书中并未明确约定补偿款的支付时间，无法依据协议约定来认定被上诉人是否存在迟延履行的违约行为，且协议签订后，城中区城建局已于2022年2月8日前分期付清全部款项，该履行行为表明被上诉人积极、连续的履行付款义务，无法认定被上诉人的分期付款行为构成迟延履行或未按照合同约定履行。同时，根据行政协议的合同性，对违约责任的承担应以协议约定为首要依据，而案涉协议书未就逾期支付补偿款的资金占用损失及计算方式等作出约定。《最高人民法院关于适用合同编通则若干问题的解释》第二十五条规定，合同不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力，有权请求返还价款或者报酬的当事人一方请求对方支付资金占用费的，人民法院应当在当事人请求的范围内按照中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）计算。本案中，不存在协议不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力的情形，不属于应当支付资金占用费的法定情形，故上诉人主张支付资金占用损失的上诉请求无事实基础和法律依据，本院不予支持。

另，上诉人主张其在一审中增加的诉讼请求，即遗漏的厂房车间补偿款及停产停业损失一审法院未进行审理。经查，上诉人系在一审开庭时增加诉讼请求，一审法院对此未予准许，故未进行审理并无不当。现其在二审阶段再次主张，超出其一审诉讼请求，不属于本案审理范围。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人韩某的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人韩某承担。

本判决为终审判决。

审判长祁小芹

审判员丁笑曦

审判员李华

二〇二五年十月三十一日

[核对位置]

法官助理马媛

书记员沙丽金

附：本案适用的法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。