西宁市某管理委员会;都兰县某甲;青海省某有限公司买卖合同纠纷二审民事判决书 - 蔡延云律师优秀案例 - 律师地图

青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院

民事判决书

（2025）青28民终221号

上诉人（原审原告）：西宁市某管理委员会，机构地址西宁市城中区城南新城大道。

负责人：常某某，该委主任。

委托诉讼代理人：霍文博，男，1989年12月20日生，汉族，住青海省西宁市城西区海晏路电信小区，系该委员会员工。

委托诉讼代理人：蔡延云，青海卫方律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：都兰县某甲，住所青海省都兰县察汗乌苏镇青年路。

法定代表人：龚某某，该县办公室主任。

委托诉讼代理人：齐鹏，青海天心律师事务所律师。

委托诉讼代理人：丁瑷，青海天心律师事务所律师。

原审第三人：青海省某有限公司，住所青海省西宁市教场街。

法定代表人：刘某，该公司总经理。

委托诉讼代理人：杨永忠，男，1985年10月10日生，汉族，住沈阳市浑南区新隆街，系该公司员工。

委托诉讼代理人：吴鸣，泰和泰（西宁）律师事务所律师。

上诉人西宁市某管理委员会（以下简称西宁某管委会）因与被上诉人都兰县某甲（以下简称都兰县某甲）、原审第三人青海省某有限公司（以下简称青海某公司）合同纠纷一案，不服青海省都兰县人民法院（2024）青2822民初830号民事判决，向本院提起上诉。本院于2025年4月10日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人西宁某管委会的委托诉讼代理人霍文博、蔡延云，被上诉人都兰县某甲的委托诉讼代理人齐鹏、丁瑷，原审第三人青海某公司的委托诉讼代理人杨永忠、吴鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

西宁某管委会上诉请求：1.撤销青海省都兰县人民法院作出的（2024）青2822民初830号民事判决；2.改判支持上诉人的一审诉讼请求；3.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人西宁某管委会与被上诉人都兰县某甲合同纠纷一案，上诉人认为一审法院作出的（2024）青2822民初830号民事判决认定事实错误，导致判决结果错误。一、一审法院对《青海省耕地占补平衡指标交易合同》的合法性没有审查。假设《青海省耕地占补平衡指标交易合同》违法，可能导致该合同无效。2023年10月27日，青海省审计厅出具了青审投调报[2023]*号《专项审计调查报告》，该报告第4-5页认定：无权限主体签订耕地占补平衡指标交易合同，耕地占补平衡指标长期未解决，多支付的指标购买资金6284.30万元未收回。2011年至2022年，西宁某管委会在南川片区累计征收耕地420.77公顷（6311.55亩）。2018年11月29日，西宁某管委会与都兰县某甲签订《青海省耕地占补平衡指标交易合同》，购买都兰县某农场土地开发项目5000亩水浇地，交易金额11500万元。2018年12月5日，西宁某管委会向省耕地占补平衡指标交易平台申报、并提交了《耕地占补平衡指标协议交易备案申请书》。截至2022年12月31日，西宁某管委会在都兰县某农场土地开发项目购得占补平衡供应指标5000亩，实际供应指标2267.69亩，西宁某管委会也未追回都兰县某甲未解决的耕地占补平衡指标款6284.30万元。不符合省政府办公厅《关于印发青海省耕地占补平衡指标交易办法的通知》（青政办[2018]*号）第五条和《中华人民共和国土地管理法》第三十条的规定。根据青海省审计厅的上述认定，《青海省耕地占补平衡指标交易合同》涉嫌违反相关法律法规。《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。对此，请求二审法院对《青海省耕地占补平衡指标交易合同》是否违反《中华人民共和国土地管理法》第三十条以及青海省政府办公厅《关于印发青海省耕地占补平衡指标交易办法的通知》（青政办[2018]*号）第五条进行审查，并对《青海省耕地占补平衡指标交易合同》的合法性、有效性以及该合同的签订主体（西宁某管委会和都兰县某甲）是否属于青海省审计厅的《专项审计调查报告》认定的“无权限主体签订耕地占补平衡指标交易合同”予以明确认定。二、一审法院认定事实完全错误。一审法院作出的（2024）青2822民初830号民事判决第11页第7行认定“据此本院认为被告作为占补平衡指标所有人已按照约定将交易标的物交付于原告，在本次交易过程中被告义务已履行完毕……对被告的辩解意见予以采纳，对原告的全部诉讼请求不予支持。”该事实认定事实完全错误，本案件的基本事实是：2018年11月29日，上诉人与被上诉人签订《青海省耕地占补平衡指标交易合同》，合同约定上诉人购买被上诉人的耕地占补平衡指标内的总面积为5000亩的耕地，交易价款为11500万元，后上诉人与被上诉人又签订《补充耕地协议》，对主合同内容进行补充。《青海省耕地占补平衡指标交易合同》签订后，上诉人按照合同约定向被上诉人支付5000亩占补平衡指标交易款11500万元，但被上诉人实际供应指标2267.694亩，剩余的2732.306亩耕地占补平衡指标（价值为6284.30万元）没有供应。对剩余的2732.306亩耕地占补平衡指标没有供应，被告自己认可属于法律上的“自认”。所以一审法院作出的（2024）青2822民初830号民事判决第11页第7行认定完全错误。三、双方当事人就解除《青海省耕地占补平衡指标交易合同》已经达成合意，上诉人的第一项诉讼请求应当支持。2024年1月12日，上诉人向被上诉人出具宁南川委函[2024]*号《关于退回耕地占补平衡指标费相关事宜的函》，主要意思就是对上诉人和被上诉人在2018年11月29日签订的《青海省耕地占补平衡指标交易合同》和《补充耕地协议》当中没有履行的部分予以解除，并要求被上诉人退还耕地占补平衡指标款6284.30万元；2024年2月2日，被上诉人向上诉人出具都政函[2024]*号《都兰县某甲关于退回耕地占补平衡指标费用相关事宜的复函》，对于实际供应指标2267.694亩，剩余的2732.306亩耕地占补平衡指标（价值为6284.30万元）没有供应的事实予以认可，并表示目前财政困难，但是愿意逐步退还耕地占补平衡指标交易款6284.30万元。之后被上诉人在2024年3月22日退还了耕地占补平衡指标交易款500万元，2024年8月20日退还了耕地占补平衡指标交易款500万元。被上诉人都兰县某甲的[2024]*号《都兰县某甲关于退回耕地占补平衡指标费用相关事宜的复函》足以证明，被上诉人以实际行为表示同意对2018年11月29日签订的《青海省耕地占补平衡指标交易合同》和《补充耕地协议》当中没有履行的部分予以解除、不再履行。由于当事人就解除《青海省耕地占补平衡指标交易合同》和《补充耕地协议》已经达成合意，上诉人的第一项诉讼请求应当支持。四、上诉人的第二项诉讼请求应当支持，被上诉人应当退还耕地占补平衡指标交易款5284.30万元。如前所述，2024年2月2日,被上诉人向上诉人出具都政函[2024]*号《都兰县某甲关于退回耕地占补平衡指标费用相关事宜的复函》后退还耕地占补平衡指标交易款1000万元。这足以证明被上诉人以实际行为表示同意对2018年11月29日签订的《青海省耕地占补平衡指标交易合同》和《补充耕地协议》当中地方没有履行的部分予以解除，被上诉人同意并且应当退还耕地占补平衡指标交易款5284.30万元。关于被上诉人同意退还耕地占补平衡指标交易款5284.30万元的事实，在二审阶段上诉人有两份新证据即都兰县某甲文件都政[2024]*号《都兰县某甲关于一次性解决历史遗留问题资金缺口的请示（含三个附表）》以及《都兰县自然资源局关于拨付退还指标交易款的请示》予以证实。《都兰县某甲关于一次性解决历史遗留问题资金缺口的请示(含三个附表)》认可“目前，全县剩余应付未付工程款26270.29万元，涉及231个项目，已经全部达到支付条件，能够保证在年底前形成支出。恳请州政府下拨专项资金2.63亿元，帮助都兰县彻底偿还所有欠款，一揽子解决困扰都兰多年的历史遗留问题。”其中附表三当中的第15项债务记载退还西宁某管委会指标交易款栏目中：合同价（包含二类费）6284.3万元，财政安排资金解决工程款及二类费1000万元、目前尚未支付工程款（包含二类费）5284.3万元。都兰县自然资源局[2024]*号文件《都兰县自然资源局关于拨付退还指标交易款的请示》明确：2018年11月29日，我县与西宁某管委会签订了《青海省耕地占补平衡指标交易合同》，以2.3万元将查查香卡农场土地开发项目5000亩耕地占补平衡指标进行了交易，交易款共计11500万元。交易合同签订后截至2020年西宁某管委会只挂钩2267.694亩，剩余2732.306亩未挂钩，导致2020年后指标冻结，无法挂钩。需要我县退还耕地占补平衡指标款6284.30万元，前期已经退还1000万元，现需要退还5284.30万元。上述两份新证据足以证实，对于应该退还耕地占补平衡指标款5284.30万元的事宜，被上诉人都兰县某甲不但认可，而且已经列入化债目录，并向海西州人民政府上报，请求由上级下拨专项资金，向上诉人退还耕地占补平衡指标款5284.30万元。五、上诉人第三项诉讼请求应当支持。上诉人主张的资金占用费10410071元的计算过程为：2019年8月20日至2025年1月10日共1970天，本金52843000元×年利率3.60%÷360天×1970天=10410071元。上诉人主张的资金占用费的法律依据和合同依据，详见下面的第六部分和第七部分。六、关于解除《青海省耕地占补平衡指标交易合同》未履行部分并赔偿上诉人资金占用费的法律依据：《中华人民共和国民法典》第五百六十二条：当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的事由。解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同。第五百六十三条：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。七、关于解除《青海省耕地占补平衡指标交易合同》未履行部分并赔偿上诉人资金占用费的合同依据：上诉人与被上诉人2018年11月29日签订的《青海省耕地占补平衡指标交易合同》第十七条约定：“指标购买人按本合同约定支付占补平衡指标交易价款的，指标所有人必须按照本合同约定按时交付指标。由于指标所有人未按时提供指标而致使指标购买人无法正常报批手续，自约定移交指标日开始，指标所有人延期交付指标超过15日，经指标购买人催交后仍不能交付指标的，指标购买人有权解除合同，由指标所有人退还已经收缴的交易价款，指标购买人可请求赔偿损失”。第十八条约定：“指标所有人未能按期交付指标的，指标购买人有权要求对方按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给指标购买人造成的直接损失。”综上所述，上诉人认为一审判决认定事实错误，导致判决错误，恳请贵院予以纠正，支持上诉人的上诉请求。

都兰县某甲辩称，一、《青海省耕地占补平衡指标交易合同》系本案双方当事人真实意思表示，合法有效，合同已全面履行完毕，应受法律保护。上诉人一审诉求是解除《青海省耕地占补平衡指标交易合同》，二审上诉又认为该合同无权限的主体签订，可能导致合同无效，已经超出了一审诉讼请求。首先，案涉合同并不存在法定无效的事由，2023年10月27日，青海省审计厅出具的青审投调报[2023]*号《专项审计报告》是对上诉人西宁某管委会基于工作需要进行的专项审计工作，该审计报告相对主体系西宁某管委会，审计报告涉及的内容及作出的结论认定所产生的后果只针对西宁某管委会，案涉合同相关的权利义务与被上诉人都兰县某甲没有任何关联性。其次，以该审计报告的结论认定案涉合同是否有效于法无据，认定合同是否有效遵循的是《中华人民共和国民法典》第一百四十三条规定，本案中，案涉合同并不存在违反法律规定无效和解除合同的情形，被上诉人都兰县某甲已经完成合同约定的全部义务，合同的解除是解除正在履行尚未履行完毕的合同，案涉合同已经全面履行完成，因此，没有解除合同的基础。再次，根据《中华人民共和国民法典》合同编解释第十六条规定，案涉合同并没有违背法律强制性规定，即该合同行为的发生未损害国家利益和社会公共利益。二、一审法院认定事实正确，适用法律也完全正确。本案的基本事实是上诉人与被上诉人签订了《青海省耕地占补平衡指标交易合同》，被上诉人也实际向上诉人履行交付了5000亩占补平衡交易指标，并非向上诉人所述剩余2732.306亩耕地占补平衡指标没有供应。第一，上诉人在签订合同前应充分考虑供需平衡关系，交易前应尽到耕地占补平衡指标交易数量的注意义务，按照需要多少购买多少的原则合理使用；第二，本案中，被上诉人已经适时的履行合同项下的全部义务，然而上诉人在交易成功后只挂钩2267.694亩，导致剩余2732.306亩冻结的原因是上诉人未及时到省自然资源厅挂钩备案，2020年后剩余指标冻结，无法挂钩。上诉人与被上诉人签订的合同时间是2018年11月29日，上诉人一直久拖至2020年都未挂钩备案剩余的2732.306亩指标，致使交易指标冻结无法使用的直接原因是归责于上诉人囤积指标，不及时备案全部耕地占补平衡指标的自身原因与被上诉人无关。换言之，若上诉人能及时挂钩备案5000亩交易指标，也不可能导致2732.306亩指标冻结无法挂钩的情形，且指标遭到冻结也是在案涉合同部全部履行完成近两年以后，因此，该不利后果完全是上诉人过错，应由上诉人承受；第三，上诉人认为被上诉人对于剩余的2732.306亩耕地占补平衡指标没有供应的认可属于法律上的“自认”是对法律上“自认”完全未能吃透理解。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十二条规定：“一方当事人在法庭审理中，或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中，对于己不利的事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证证明。对于涉及身份关系、国家利益、社会公共利益等应当由人民法院依职权调查的事实，不适用前款自认的规定。自认的事实与查明的事实不符的，人民法院不予确认。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三条规定：“在诉讼过程中，一方当事人陈述的于己不利的事实，或者对于己不利的事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证证明。在证据交换、询问、调查过程中，或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中，当事人明确承认于己不利的事实的，适用前款规定。”据此规定，自认是在庭审过程中就对方当事人主张的不利于己的事实，于诉讼上陈述其为真实的事实才构成法律上的“自认”。三、双方从未对《青海省耕地占补平衡指标交易合同》解除达成合意，该合同被上诉人按照约定已经全面履行完毕。2024年1月12日，上诉人向被上诉人出具的宁南川委函[2024]*号《关于退回耕地占补平衡指标费相关事宜的函》主要意思也并非上诉人所理解所说的是对案涉合同没有履行的部分予以解除。首先，该函件全文内容并没有解除合同的意思表示，只是说明上诉人对5000亩的占补交易指标使用的部分及未使用部分，即要求被上诉人退回因其自身过错原因导致未能使用部分的有关款项，退款的理由是以审计厅对单位进行审计所发现的问题，要求整改。审计厅出具的审计报告是国家审计机关派出的审计组出具的文件，不具备直接的法律效力，主要功能是对被审计单位的财政财务收支的真实、合法和效益情况进行监督检查，并向政府或有关部门提出审计结果报告或处理决定等。审计中发现上诉人的未全部使用5000亩占补交易指标问题是针对的西宁某管委会无法涉及被上诉人。其次，2024年2月2日，被上诉人出具的都政函[2024]*号《都兰县某甲关于退回耕地占补平衡指标费用相关事宜的复函》亦非上诉人所述对于实际供应指标2267.694亩，剩余的2732.306亩没有供应的事实予以认可，上诉人趋利避害、避重就轻选择性认可对其有利的事实，实属混淆视听，复函中明确说明交易结束后上诉人应及时到省自然资源厅挂钩备案，但截止2020年上诉人只挂钩2267.694亩，剩余2732.306未挂钩备案，从而导致2020年指标冻结，无法挂钩。本案上诉人过错导致直接冻结无法挂钩的情况下，被上诉人在县财政十分困难的情况下考虑到上诉人审计整改工作的推进，避免上诉人的直接责任人因此事受到政务处分，提出了逐步退还计划，该复函中的内容具体而确定应视为要约，上诉人收到复函后并不同意被上诉人的逐步退还计划亦未承诺，该退还合同未能成立。根据民法典第四百八十八条之规定：承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。本案中，上诉人向被上诉人出具的宁南川委函[2024]*号、宁南川委函[2024]2*号、宁南川委函[2024]*号、宁南川委函[2024]*号对履行价款、履行期限一直做出实质性的变更，为新的要约，被上诉人一直对此都未予承诺。故上诉人所说双方就解除案涉合同达成一致，与事实、法律不符，完全站不住脚。最后，案涉合同被上诉人义务已经全面履行完成，不存在任何违约行为，上诉人荒诞之极的观点是对与其挂钩备案使用的部分表示认可，毫无异议。而对于因归责于自身过错囤积占补平衡指标未在合理期间合理使用的行为导致指标冻结只字不提，企图通过诉讼程序侵害被上诉人合法权益来规避其应该承担的审计责任。四、被上诉人退还耕地占补平衡指标交易款5284.30万元，无任何事实和法律依据。都兰县某甲文件都政[2024]*号《都兰县某甲关于一次性解决历史遗留问题资金缺口的请示（含三个附表）》《都兰县自然局关于拨付退还指标交易款的请示》以及都政[2024]*号《都兰县某甲关于同意退还西宁市某管理委员会耕地占补平衡指标费用的批复》诸如此类的文件性质均属于都兰县某甲的内部行为，目的在于对双方当事人的经济利益进行协议，上诉人援引会议纪要诉请支持其诉讼请求，应具体分析此类会议纪要是否能作为诉讼依据的法律效力。第一，从性质与内容分析，政府会议纪要本质上是政府对合同双方当事人之间的民事行为提出的协调意见，并非政府行政命令或决定，亦不属于当事人达成的民事协议或达成的一致意见，对当事人不具有拘束力；第二，从主体适格角度而言，若相关当事人未实际参与（西宁某管委会未参与）政府会议、未成为会议纪要主体，该纪要便不能作为认定其权利义务关系的依据；第三，从意思表示构成要件审视，政府会议纪要既非当事人真实合意的体现，亦不满足民事协议成立所需的必备要素，无法产生确定民事权利义务的法律效力。简言之，都兰县某甲会议纪要仅是政府对民事行为的一种协调意见，不具备民事协议的性质，不能直接作为确定权利义务的依据，该观点（2019）青民终28号青海高级人民法院审判案例也充分认可。

原审第三人青海某公司述称，认可被上诉人关于其已履行完毕全部合同义务的答辩意见，本案交易的指标已经完成备案。此外，上诉人与被上诉人之间合同是否有效、合同是否应当被解除都与第三人无关。

西宁某管委会向一审法院提出的诉讼请求：1.判决解除原告和被告在2018年11月29日签订的《青海省耕地占补平衡指标交易合同》和《补充耕地协议》当中没有履行的部分（即原告不再向被告购买2732.306亩耕地占补平衡指标）；2.判决被告退还耕地占补平衡购地款5284.30万元；3.判决被告赔偿原告直接经济损失（资金占用利息）10410071元（以未退还购地款5284.30万元为基数，按照5年期LPR为3.60%计算，自2019年8月20日起算至实际付清之日止，暂计至2025年1月起算至实际付清之日止,暂计至2025年1月10日,为10410071元)；4.诉讼费用由被告承担。

一审法院认定事实，2018年11月29日原告西宁某管委会与被告都兰县某甲签订了青海省耕地占补平衡指标交易合同，约定被告将位于都兰县某农场土地开发项目（一期、二期、四期）5000亩水浇地指标出售于原告，用于西宁市南川片区元堡子片区棚户区改造项目、温泉项目建设用地，约定价款为11500万元，并就相关违约责任等事项进行了约定。其后原、被告双方及第三人签订了补充协议，就未尽事宜进行了约定。原告分别于2018年12月12日向被告支付6900万元、2019年7月2日向被告支付4600万元。2024年原告多次向被告发函商议就未使用指标部分进行协商，被告亦回函就退还款项部分与原告进行协商，并于2024年3月22日向原告退还500万元、2024年8月30日退还500万元。另查明，2018年12月25日案涉交易于青海自然资源厅网站进行公示，2019年1月4日青海省耕地占补平衡指标交易平台向原、被告双方出具备案确认书，确认“交易在青海省公共资源交易网、青海省自然资源厅网站公示，现公示期已满，准予备案。指标购买人西宁南川综合开发项目管理委员会可凭本确认书及附表落实耕地占补平衡”。

一审法院认为，本案争议焦点：原告能否依据被告违约主张解除合同并要求返还款项？当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在本案中原告认为被告未向其实际交付土地存在违约行为而要求解除合同并退还剩余款项，并依据双方签订的《青海省耕地占补平衡指标交易合同》第十七条“指标购买人按照本合同约定支付占补平衡指标交易价款的，指标所有人必须按照本合同约定按时交付指标。由于指标所有人未按时提供指标而致使指标购买人无法正常报批手续，自约定移交指标日开始，指标所有人延期交付指标超过15日，经指标购买人催交后仍不能交付指标的，指标购买人有权解除合同，指标所有人退还已经收缴的交易价款，指标购买人可请求赔偿损失”，第十八条“指标所有人未能按期交付指标的，指标购买人有权要求对方按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给指标购买人造成的直接损失。”的约定主张诉求，但经一审法院核查该合同中双方并未明确约定交付的方式，也未证实对交付方式、交付期限等事项另行有约定，结合被告提交的“备案公示”“备案确认书”“指标交易入库单”等证据能够证实，被告已将案涉土地指标在交易平台入库备案，且经管理部门确认原告可按照确认书落实，并未载明需由被告履行其他相关义务，据此一审法院认为被告作为占补平衡指标所有人已按照约定将交易标的物交付于原告，在本次交易过程中被告义务已履行完毕。在本案中原告现有证据无法证实现阶段指标无法实际使用系因被告行为而导致，也无法证实被告在履约过程中可能存在违约行为，亦无证据证实就无法实际使用指标双方进行了另行约定且被告存在违约情形，根据民事诉讼法的规定，当事人对自己提出的主张或者抗辩的事实有责任提供证据，未能提供证据的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果，故由原告承担对己不利的法律后果，对被告的辩解意见予以采纳，对原告的全部诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国民法典》第五百零九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条、第一百四十五条之规定，遂判决：驳回原告西宁市某管理委员会的全部诉讼请求。案件受理费400210元，减半收取计200105元（原告已预交），由原告西宁市某管理委员会负担。

本院二审期间，上诉人西宁某管委会提交如下证据：1.都兰县某甲都政[2024]*号文件及《都兰县某甲关于一次性解决历史遗留问题资金缺口的请示（含三个附表）》,三个附表中的第15个已经标注金额是5284.30万元；2.都兰县自然资源局[2024]*号文件《都兰县自然资源局关于拨付退还指标交易款的请示》；3.申请本院调取的都政[2024]*号《都兰县某甲关于同意退还西宁市某管理委员会耕地占补平衡指标费用的批复》，以上3组证据证明对于应该退还耕地占补平衡5284.30万元的事实，都兰县某甲认可，已经列入政府划债目录，并向海西州人民政府上报，请求由上级下拨专项资金，向上诉人退还案涉的指标交易款5284.30万元。被上诉人质证认为对三份证据的三性均予以认可，证明方向不认可。另为查明案件事实，本院依职权调取互联网公示的《青海省人民政府关于印发青海省耕地占补平衡指标交易办法的通知》（青政办[2023]*号）、向青海省自然资源厅发出《协助查询通知书》，双方对依职权调取的证据三性均无异议。

二审查明，2024年1月12日，西宁某管委会向都兰县某甲发出宁南川委函[2024]*号《关于退还耕地占补平衡指标费相关事宜的函》，载明双方签订《青海省耕地占补平衡指标交易合同》，支付11500万元购买5000亩耕地占补平衡指标，已使用2267.694亩，无法使用剩余2732.306亩，主张退还相应耕地占补平衡指标款6284.3万元，其中500万元于2024年1月20日前退回，剩余5784.3万元于2024年2月20日前退回。2024年2月2日，都兰县某甲向西宁某管委会发出都政函[2024]*号《都兰县某甲关于退回耕地占补平衡指标费相关事宜的复函》，载明：“交易合同签订后你委应及时到省自然资源厅挂钩备案，但截至2020年你委只挂钩2267.694亩，剩余2732.306亩未挂钩，导致2020年后指标冻结，无法挂钩。根据你委提出因2732.306亩耕地占补平衡指标冻结无法使用，退还耕地占补平衡指标款6284.3万元事宜……计划逐步退还：2024年3月底前退还500万元，剩余款项如你委还需耕地占补平衡指标，待今年我县巴隆乡铁丝盖项目完成整改并成功入库后，结余约3000亩指标继续落实指标，如不需要指标，剩余款项2年内分期退还或待我县2020年城乡建设用地增减挂钩项目指标交易款下达后退还剩余5784.3万元的50%（即2892.15万元），指标库解冻完成后指标交易后退还剩余50%（即2892.15万元）。”2024年2月23日，西宁某管委会向都兰县某甲发出宁南川委函[2024]*号《关于退还耕地占补平衡指标费相关事宜的函》，载明：“我委要求贵政府于2024年3月10日前先退还500万元；于2024年6月15日前退还1500万元；于2024年11月30日前退还1500万元；剩余2784.3万元于2025年6月30日前退还。”2024年3月13日，西宁某管委会向都兰县某甲发出宁南川委函[2024]*号《关于退还耕地占补平衡指标费相关事宜的函》，载明：“恳请贵政府高度重视，尽快筹集资金退还耕地占补平衡指标费至我委指定账户。”2024年4月10日，西宁某管委会向都兰县某甲发出宁南川委函[2024]*号《关于退还耕地占补平衡指标费相关事宜的函》，载明：“现要求贵政府将剩余5874.3万元占补平衡指标费分4次进行退款，分别为：2024年5月30日前退还1500万元、2024年11月30日前退还1500万元、2025年5月30日前退还1500万元、2025年11月30日前退还1284.30万元。”2024年5月14日，西宁某管委会向都兰县某甲发出宁南川委函[2024]*号《关于退还耕地占补平衡指标费相关事宜的函》，内容与2024年4月10日函件内容一致。

2024年3月19日，都兰县某甲向都兰县自然资源局发函，同意自然资源局退还西宁某管委会耕地占补平衡指标费用的初步还款计划，2024年3月20日前退还500万元，剩余款项协商后逐步退还。2024年11月11日，都兰县自然资源局向都兰县财政局发函，载明需退还耕地占补平衡指标款5284.3万元，申请拨付款项。同日，都兰县某甲向海西州人民政府请示解决历史遗留问题资金缺口，资金缺口附件包含案涉占补平衡指标款退还5284.3万元。

二审另查明，《青海省人民政府关于印发青海省耕地占补平衡指标交易办法的通知》（青政办[2018]*号）第五条规定：“耕地占补平衡坚持以县域平衡为主。县（市、区、行委）无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，在本市（州）域内平衡。仍无法实现耕地占补平衡的，以县级人民政府或单独选址项目建设单位为主体向耕地占补平衡指标交易平台申请指标交易进行补充。”《青海省人民政府关于印发青海省耕地占补平衡指标交易办法的通知》（青政办[2023]*号）第九条规定：“指标交易采用协议交易和网上挂牌公开交易方式，在省公共资源交易平台进行。”第三章协议交易第十八条规定：“交易程序:(一)交易双方到省政务服务监管局申请办理CA数字证书及电子签章，登录交易平台，填报指标交易协议，提交相关材料。指标所有人所提交材料……(二)平台服务机构在3个工作日内将填报的指标交易协议和相关材料网上推送至省级主管部门，省级主管部门在3个工作日内进行合规性审核，审核通过后向平台服务机构出具同意交易确认函。(三)平台服务机构及时通知交易双方网上签订指标交易协议。指标购买人按协议确定时限和方式向指标所有人支付交易价款，指标所有人收款后5个工作日内在交易平台提交交易价款收取确认函。(四)平台服务机构在3个工作日内将交易价款收取确认函推送至省级主管部门，并同步在交易平台公开协议交易信息，省级主管部门据此进行指标划转或占补平衡挂钩。”

根据本院发出的《协助查询通知书》，青海省自然资源厅回函载明：“都兰县耕地占补平衡指标‘被冻结’的表述不准确，应表述为‘被核减’。具体情况如下：都兰县某甲与西宁市某管理委员会签订交易合同涉及的补充耕地项目为都兰县某农场土地开发项目（一、二、四期)。该项目由都兰县某甲组织实施，2018年9月由海西州人民政府组织委托原海西州国土资源局进行了竣工验收，于2018年11月在自然资源部‘农村土地整治监测监管信息系统’中备案入库,共备案入库补充耕地指标445.68公顷（6685.20亩)……都兰县某农场土地开发项目（一、二、四期)因部分撂荒、种植枸杞等非粮食作物问题，被纳入自然资源部下发的‘储备补充耕地具体复核认定结果反馈表’中，都兰县明确了‘整改’意见。2020年7月15日，都兰县因未在限定时间内完成整改,被自然资源部从系统中核减了查查香卡农场土地开发项目（一、二、四期）共238.6676公顷（3580.014亩）补充耕地指标……西宁市某管理委员会实际挂钩使用了151.18公顷（2267.694亩)，剩余182.15公顷（2732.306亩)补充耕地指标于2020年7月15日被自然资源部核减，故无法继续挂钩使用……涉及交易的都兰县某农场土地开发项目(一、二、四期）剩余182.15公顷（2732.306亩）占补平衡指标已被自然资源部核减出库，不存在可以解冻情形……都兰县某甲与西宁市某管理委员会签订补充耕地指标交易协议时间是2018年11月29日，适用《青海省耕地占补平衡指标交易办法》(青政办〔2018〕*号，以下简称《交易办法》)。根据《交易办法》，指标购买方与指标所有人签订指标交易协议，指标购买方支付交易价款，并且该交易在省耕地占补平衡交易平台备案后，该指标交易事项即完成。购买方通过占补平衡挂钩方式实现补充耕地指标的使用……本省有无相关规定对耕地占补平衡指标购买人使用指标的时间进行限制？我省已出台的耕地占补平衡指标交易管理相关制度文件中，未明确规定指标购买人使用指标的时间限制，但《交易办法》第三十四条规定了‘不得有违规囤积指标行为’。”

二审查明的其他事实与一审查明的一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是：一、《青海省耕地占补平衡指标交易合同》及《补充耕地协议》是否履行完毕；二、上诉人解除合同的诉讼请求是否成立。

关于《青海省耕地占补平衡指标交易合同》的效力问题。首先，是否违反《青海省人民政府关于印发青海省耕地占补平衡指标交易办法的通知》（青政办[2018]*号）第五条规定，是否无权限主体签订耕地占补平衡指标交易合同的问题。其一，《关于印发青海省耕地占补平衡指标交易办法的通知》（青政办[2018]*号）不属于法律或行政法规；其二，按照第五条规定的耕地占补平衡方式，在本市（州）域内仍无法实现耕地占补平衡的，以县级人民政府或单独选址项目建设单位为主体向耕地占补平衡指标交易平台申请指标交易进行补充。本案的交易主体及区域均符合上述规定，且相关主管部门对交易主体、程序进行了审批，未存在违反的情形。其次，是否违反《中华人民共和国土地管理法》第三十条规的问题。《中华人民共和国土地管理法》第三十条规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。上述法律规定占用耕地数量不能超过开垦耕地数量，本案中，都兰县某甲所有的耕地占补平衡指标系按照以上法律规定先开垦、验收的耕地，再纳入指标储备库，系先开垦再占用，不存在违反上述法律规定的情形。综上，《青海省耕地占补平衡指标交易合同》并未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。

关于《青海省耕地占补平衡指标交易合同》是否履行完毕的问题。对此分析如下：首先，根据2023年青海省耕地占补平衡指标交易办法规定的交易程序，交易平台将交易价款收取确认函推送至省级主管部门，并同步在交易平台公开协议交易信息，省级主管部门据此进行指标划转或占补平衡挂钩。按照以上交易程序，交易平台仅对指标使用权进行交易确认，指标购买人获得指标使用权后，实际使用时需依据交易交款收取确认函到省级主管部门进行占补平衡挂钩。其次，青海省自然资源厅回函称：“指标购买方与指标所有人签订指标交易协议，指标购买方支付交易价款，并且该交易在省耕地占补平衡交易平台备案后，该指标交易事项即完成。购买方通过占补平衡挂钩方式实现补充耕地指标的使用。”从以上内容可知，耕地占补平衡指标需要在交易平台完成备案后，再到主管部门以占补平衡挂钩的形式使用。结合以上两点，耕地占补平衡指标不同于一般动产的交付，交付后使用不受限制，而耕地占补平衡指标在使用时仍需主管部门配合挂钩，即补平衡挂钩之前指标购买人合同目的并未实现。现由于都兰县某甲的土地问题，案涉耕地占补平衡指标被核减而无法使用，如仅以交易平台程序已完成即认定合同已履行完毕对西宁某管委会明显不公平。综上，西宁某管委会虽取得耕地占补平衡指标使用权但无法使用，案涉《青海省耕地占补平衡指标交易合同》及《补充耕地协议》未履行完毕。一审法院此节认定有误，本院予以纠正。

关于上诉人解除合同的诉讼请求是否成立的问题。其一，双方在函件中对剩余耕地占补平衡指标不再继续交易及退还剩余耕地占补平衡指标费的处理方式已经协商一致，仅对支付时间存在争议。对于都兰县某甲辩称的协调函件是为调解、和解的妥协无法作为证据的意见，民事诉讼法解释第一百零七条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解协议作出妥协而认可的事实，不得在后续的诉讼中作为对其不利的根据，但法律另有规定或者当事人均同意的除外。”但本案双方函件协调是在诉讼之前发生的事实，不属于上述法律规定的情形，可作为认定事实的证据，都兰县某甲的意见，本院不予支持。其二，《中华人民共和国民法典》第五百六十三条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”案涉耕地占补平衡指标因都兰县某甲耕地问题被核减，致使合同目的不能实现，符合上述法律规定“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的情形。综上，《青海省耕地占补平衡指标交易合同》及《补充耕地协议》未履行部分符合解除条件，上诉人西宁某管委会的该诉讼请求成立，本院予以支持。一审法院认定事实不当，本院予以纠正。

“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。合同因违约解除的，解除权人可以请求违约方承担违约责任，但是当事人另有约定的除外。”本案中，上诉人主张解除合同未履行部分，已经履行的部分不作变更，尚未履行的应终止履行。对于合同尚未履行部分，都兰县某甲无给付耕地占补平衡指标的义务及收取费用的权利，该部分对应的已收取价款6784.3万元，都兰县某甲应继续退还剩余的5284.3万元。对于西宁某管委会主张的直接经济损失，属实际损失，应按照过错程度承担。首先，都兰县某甲辩称西宁某管委会存在未及时进行占补平衡挂钩及囤积指标的过错行为，对此认定如下：青海省耕地占补平衡指标交易办法规定了不得有违规囤积指标行为，本案中,2019年1月4日指标备案到2020年7月15日指标被核减期间，西宁某管委会未使用完毕已购买指标，甚至到2023年经审计才发现指标使用不能的情况，其未及时进行占补平衡挂钩，存在囤积指标的情形，间接导致剩余指标无法使用进而合同解除。都兰县某甲的以上辩称意见，本院予以采信。同时，都兰县某甲的土地问题直接导致合同解除，都兰县某甲、西宁某管委会均存在过错。其次，西宁某管委会主张合同解除的理由为双方已达成合意，本案中，双方多次沟通的函件中均未提及违约责任，可视为各方损失自行承担无需进行协商。最后，本案系耕地占补平衡指标使用问题造成的合同解除，不符合《青海省耕地占补平衡指标交易合同》第十七条、第十八条约定的违约情形。综上，对上诉人主张的实际损失，本院不予支持。

综上所述，上诉人西宁市某管理委员会的上诉请求部分成立，本院予以支持。一审法院认定事实不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第四十一条第一款、第一百七十七条第一款第二项规定，判决如下：

一、撤销青海省都兰县人民法院（2024）青2822民初830民事判决；

二、解除上诉人西宁市某管理委员会和被上诉人都兰县某甲于2018年11月29日签订的《青海省耕地占补平衡指标交易合同》及《补充耕地协议》中没有履行的部分；

三、被上诉人都兰县某甲于本判决生效后三十日内退还上诉人西宁市某管理委员会耕地占补平衡指标费5284.3万元；

四、驳回上诉人西宁市某管理委员会的其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十四条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一审案件受理费400210元，减半收取计200105元，由上诉人西宁市某管理委员会负担34597.5元，被上诉人都兰县某甲负担165507.5元，于本判决生效之日起七日内向一审法院交纳。

二审案件受理费400210元，由上诉人西宁市某管理委员会负担69195元，被上诉人都兰县某甲负担331015元，于二审判决生效之日起七日内向本院交纳。

本判决为终审判决。

审判长杨雪梅

审判员陈贞

审判员李婉君

二〇二五年七月七日

法官助理赵霞

书记员刘霞青