青海省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）青行再17号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：某自然资源和规划局。住所：青海省西宁市城西区。

法定代表人：刘某甲，该局局长。

行政机关出庭负责人：李某，该局副局长。

委托诉讼代理人：李政霖，北京市盈科（西宁）律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：西宁市某综合开发项目管理委员会。住所：青海省西宁市城中区。

法定代表人：常某，该委员会主任。

行政机关出庭负责人：赵某，该委员会副主任。

委托诉讼代理人：蔡延云，青海卫方律师事务所律师。

再审申请人（原审第三人）：西宁某建设投资控股有限公司。住所：青海省西宁市城西区。

法定代表人：王某，该公司董事长。

委托诉讼代理人：刘某乙，男，该公司发展部经理。

委托诉讼代理人：蔡延云，青海卫方律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：青海某房地产有限公司。住所：青海省西宁市城中区。

法定代表人：韩某甲，该公司执行董事兼总经理。

委托诉讼代理人：韩某乙，男，该公司副总经理。

委托诉讼代理人：杨晓飞，青海同一律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：青海某集团有限责任公司。住所：青海省西宁市城中区。

法定代表人：韩某甲，该公司执行董事兼总经理。

委托诉讼代理人：韩明忠，男，该公司采购部经理。

委托诉讼代理人：杨晓飞，青海同一律师事务所律师。

青海某房地产有限公司（以下简称某房地产公司）、青海某集团有限责任公司（以下简称某集团公司）诉某自然资源和规划局（以下简称某自规局）、西宁市某综合开发项目管理委员会（以下简称某管委会）、西宁某建设投资控股有限公司（以下简称某投资公司）继续履行行政协议一案，某自规局、某管委会、某投资公司不服青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行终99号行政判决，向本院申请再审。本院于2025年11月7日作出（2025）青行申32号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2025年12月25日公开开庭审理了本案。再审申请人某自规局的行政机关出庭负责人李某及其委托诉讼代理人李政霖，再审申请人某管委会的行政机关出庭负责人赵某及其委托诉讼代理人蔡延云，再审申请人某投资公司的法定代表人王某及其委托诉讼代理人刘某乙、蔡延云，被申请人某房地产公司的法定代表人韩某甲及其委托诉讼代理人韩某乙、杨晓飞，被申请人某集团公司的法定代表人韩某甲及其委托诉讼代理人韩明忠、杨晓飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

某自规局申请再审称，（一）一、二审法院将某自规局认定为案涉项目的房屋征收部门，适用法律错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条之规定，案涉项目已经取得《房屋拆迁许可证》，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。根据该条例第四条之规定，案涉项目《房屋拆迁许可证》载明的拆迁人系某管委会，其应当履行补偿安置义务，而非某自规局。一、二审法院根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，将某自规局认定为案涉项目的房屋征收部门，适用法律错误。（二）一、二审法院对于某自规局是否具有征收补偿的法定职责没有进行合法性审查。1.某自规局前身某城乡规划局的法定职能仅为“城乡规划审批”（见宁政办〔2010〕38号文件），不包含征收补偿职责。其参与协议签署系基于某人民政府第151次专题会议的临时分工安排。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政机关超越法定职权签订的行政协议无效。一、二审法院以“协议签订主体”认定某自规局担责，违背“职权法定”原则。2.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，某房地产公司、某集团公司主张的超期过渡费是拆迁安置补偿衍生的权益，无论是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》还是依据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，某自规局都不具有征收补偿的法定职责。（三）某房地产公司、某集团公司向某自规局主张权利已超过诉讼时效期间，一、二审法院将诉讼时效期间中断效力及于某自规局没有法律依据。案涉行政协议签订时间为2012年11月29日，某房地产公司、某集团公司向某自规局主张的超期过渡费截至2018年11月15日。某房地产公司、某集团公司在2018年11月15日后就应当知道某自规局未按照约定履行行政协议的事实，其最晚应在2021年11月14日前依法行使诉权。可某房地产公司、某集团公司于2024年3月才提起本案诉讼，超过了向人民法院请求保护权利的诉讼时效期间。一、二审法院以2024年1月18日某管委会信访答复作为诉讼时效期间中断的依据，因该答复未涉及某自规局，故对某自规局不发生中断的效力。另，某自规局与某管委会系独立行政主体，并非连带债务人。一审法院以“共同甲方”为由将诉讼时效期间中断效力扩及某自规局，违反《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十五条关于连带责任需明示的原则。（四）过渡费计算违背协议本意与立法目的，且认定支付主体错误。1.地下停车场不属于过渡费补偿范围。协议第五条明确约定过渡费针对“建还楼”，而地下停车场系配建设施，非居住或经营用途。过渡费制度旨在保障被征收人基本生活需求，停车场不具备居住功能，二审法院将其纳入计算范围错误。2.认定支付主体错误。根据某人民政府第69次、第134次专题会议纪要，某投资公司为超期过渡费发放主体，某自规局既非协议履行主体，亦非资金拨付单位，一、二审法院未依法认定，导致责任归属错误。（五）一、二审法院未依法审查《西宁市长江路某甲号院土地回购补偿协议书》（以下简称《回购补偿协议》）条款的合法性。第二条约定对“未办理产权房和自建房”予以补偿，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条关于违法建筑不予补偿的强制性规定，以及《某人民政府关于某广场北扩项目征地拆迁安置方案》第五条关于“抢建建筑一律不补偿”的行政命令。一、二审法院未审查《回购补偿协议》的合法性，致使违法条款被适用，严重损害国家权益。故请求：1.撤销一、二审判决，改判驳回某房地产公司、某集团公司对某自规局的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由某房地产公司、某集团公司负担。

某房地产公司、某集团公司共同辩称，（一）关于某自规局的主体资格及法律适用问题，二审法院认定准确。某自规局在《回购补偿协议》中签章，其应承担责任。《回购补偿协议》签订前，某人民政府已召开四次专题会议，均明确由某城乡规划局负责与某房地产公司协调并进行整体收购，即某人民政府通过授权和工作安排的方式使某自规局负有履行《回购补偿协议》的义务。（二）关于某自规局是否具有征收补偿的法定职责问题。行政机关的职权不仅来源于法律的明确授权，也来源于本级人民政府为完成特定行政管理任务而做出的分工与授权。某人民政府召开专题会议，将某自规局、某管委会明确纳入案涉项目回购工作的责任体系，并要求其签署协议，此系合法的职务安排与授权。某自规局、某管委会据此签署协议的行为，属于履行市政府赋予的特定职责。行政协议一旦依法订立，即对行政机关产生拘束力，其不能以内部职能划分对抗其对外的承诺。（三）关于诉讼时效问题。《回购补偿协议》签订于2012年11月29日，应当建还的时间是2015年5月29日，实际交付时间是2018年11月15日，之后某房地产公司一直就超期过渡费的问题与某管委会、某投资公司沟通协商，某自规局作为共同义务人，诉讼时效期间中断的效力扩及某自规局。且某房地产公司、某集团公司亦向某自规局主张权利。（四）关于计算面积的问题。《回购补偿协议》第四条约定建还总面积18200平方米，明确包含“地下负一层停车场1000平方米”，协议第五条约定超期过渡费计算标准为“每月50元/平方米”，并未将地下停车场面积排除在外。过渡费的核心目的是补偿因行政机关逾期交付房屋给被征收人造成的损失，该损失不仅包括居住或经营功能的丧失，也包括对协议项下全部约定财产权益占用和使用的延迟损失。地下停车场作为建还面积的组成部分，其逾期交付同样导致某房地产公司、某集团公司相应财产权益无法及时实现。一审法院以过渡费制度目的为由扣减停车场面积，属于对协议条款的不当限缩解释。（五）关于《回购补偿协议》的效力问题。该问题与某房地产公司、某集团公司的原审诉讼请求无关联性。某房地产公司、某集团公司的诉讼请求是支付超期过渡费及利息损失，未要求对《回购补偿协议》的合法性进行确认。自协议签订至今，某自规局在协议履行期间及诉讼期间均未对《回购补偿协议》的合法性及效力问题提出异议，故《回购补偿协议》合法有效，应驳回某自规局的再审请求。

某管委会、某投资公司对某自规局的再审请求无意见。

某管委会申请再审称，（一）一、二审法院未对《回购补偿协议》第二条的合法性、有效性予以审查，适用法律错误。人民法院在审理行政协议效力认定的案件时，必须先要根据行政诉讼法规定的无效情形进行审查，还要遵从相关民事法律规范对合同效力进行认定。在行政协议存在重大、明显违法，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时可以确认无效。《回购补偿协议》第二条回购补偿标准认定“甲方补偿乙方正在项目用地内货币安置拆迁面积8817平方米（包括未办理产权房和自建房）”，该内容违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定的征收补偿程序，以及《某人民政府关于某广场北扩项目征地拆迁安置方案》第五条规定，故关于对未办理产权房和自建房予以补偿的约定因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。（二）二审判决错误，可能导致5000余万元国有资产流失。关于计算超期过渡费的面积，《回购补偿协议》并无明确约定，应按照拆迁面积8817平方米计算。超期过渡费的时间，应扣减《某人民政府第49次政府工作专题会议纪要》要求停工的24个月。某房地产公司、某集团公司已经得到巨额过渡费，标准高达每月50元/平方米。但实际上目前同地段的租金每月不足30元/平方米，某房地产公司、某集团公司主张超期过渡费利息，没有事实及法律依据。《回购补偿协议》第二条因损害国家利益而无效，某房地产公司、某集团公司基于无效的合同条款取得多建还的9383平方米（价值约60051200元）应当返还。故请求：1.撤销一、二审判决；2.发回重审或改判《回购补偿协议》无效；3.一、二审案件受理费由某房地产公司、某集团公司负担。

某房地产公司、某集团公司共同辩称，（一）《回购补偿协议》经过某人民政府的四次专题会议确认，协议内容经行政机关内部多次沟通和磋商形成，当然有效。某管委会在《回购补偿协议》签订之前已做过调查和认定，其关于补偿对象错误、《回购补偿协议》无效的主张无事实及法律依据。（二）《回购补偿协议》第二条约定建还面积18200平方米，包括地下负一层停车场面积1000平方米，该面积系某房地产公司、某集团公司利益退让的结果，亦系各方在政府安排下达成的一致意见。关于利息，二审判决支付的利率已在某房地产公司、某集团公司原审诉讼请求的基础上调减，已经减轻了某管委会需要负担的金额。（三）关于责任主体的问题。某管委会在《回购补偿协议》上签字盖章，并在某人民政府的授权和安排下参与案涉项目的整个回购过程，其作为房屋征收部门具备行政诉讼主体资格，系本案适格被告。

某自规局、某投资公司对某管委会的再审请求无意见。

某投资公司申请再审称，二审法院超出某房地产公司、某集团公司的诉讼请求范围判决某投资公司承担责任，违反“不告不理”原则，极有可能导致5000余万元国有资产流失。故请求：1.撤销一、二审判决；2.发回重审或改判确认《回购补偿协议》无效；3.一、二审案件受理费由某房地产公司、某集团公司负担。

某房地产公司、某集团公司共同辩称，（一）二审法院判决某投资公司承担责任的依据是某投资公司一、二审均参与了案件审理，未剥夺某投资公司的诉讼权利。（二）政府的历次会议纪要明确某投资公司在案涉项目的回购工作中需要承担的责任，协议签订后某投资公司作为项目的建设主体与某房地产公司、某集团公司进行交流沟通，并负责具体的建还工作，整个项目的实施主体是某投资公司。二审法院判决某投资公司承担责任并无不当，可实质性化解纠纷。

某自规局、某管委会对某投资公司的再审请求无意见。

某房地产公司、某集团公司向一审法院起诉请求：1.判令某自规局、某管委会共同支付超期过渡费37856000元（以房屋建还面积18200平方米、每月50元/平方米的标准，自2015年5月29日起至2018年11月15日止计算41个月零18天的超期过渡费37856000元）；2.判令某自规局、某管委会共同支付超期过渡费利息11127381.16元（以37856000元为基数，自2015年5月29日至2019年8月19日，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率4.75%计算为4469825.21元，自2019年8月20日暂计算至2024年3月22日按照全国银行间同业拆借中心公布的同期贷款市场报价利率计算为6657555.95元，合计11127381.16元，实际支付至付清之日止）；3.判令某自规局、某管委会按合同约定办理安置房屋的所有权证手续；4.案件受理费由某自规局、某管委会负担。

一审法院认定事实：2010年6月9日，某人民政府办公室发布《关于印发西宁市某综合开发项目管理委员会筹建方案的通知》。2010年3月30日，中共西宁市委发布《关于成立西宁市某综合开发项目管理委员会的通知》，至此某管委会成立。某投资公司作为某管委会投融资平台，享有某综合开发项目土地一级开发权。2010年5月10日，某人民政府召开城乡规划审批领导小组第二次专题会议（第50次）。2010年6月30日，某人民政府召开长江路东侧（大同街两侧）地块开发建设工作专题会议（第69次）。2010年10月21日，某人民政府召开关于长江路49号、某甲号房屋拆迁工作专题会议（第134次），研究关于长江路东侧（大同街两侧）地块开发建设事宜。会议确定：由某城乡规划局与原开发企业衔接协调，对该项目进行整体收购，某投资公司负责与被拆迁户重新签订拆迁安置协议，并做好过渡费的发放工作。2012年10月29日，某人民政府召开某集团公司历史遗留问题专题会议（第151次）。会议听取了某城乡规划局、某管委会关于解决某集团公司土地历史遗留问题方案的汇报，并经会议研究，同意在某广场北扩商业、办公安置项目中对某集团公司以建筑面积18200平方米（其中地下停车场1000平方米）建还的方式予以补偿。会议要求：某城乡规划局、某管委会按照会议精神，与某房地产公司、某集团公司签订协议。2012年11月29日，某城乡规划局、某管委会（甲方）与某房地产公司、某集团公司（乙方）签订《回购补偿协议》。其上载明：根据2010年10月21日第134次《西宁市政府工作专题会议纪要》的精神，长江路以东某房地产公司取得的长江路某甲号院土地由某管委会回购，作为某广场北扩商业、办公安置用地。该协议约定：甲方补偿乙方正在项目用地内货币安置拆迁面积8817平方米（包括未办理产权房和自建房），乙方保证已征用土地不少于3.7亩；乙方在该项目中已安置拆迁面积8817平方米，征用土地3.7亩，收购至今11年的费用及经济损失等实际情况，经商定，甲方在长江路以东（甲方提供的设计方案）A栋楼内共建还建筑面积18200平方米，建还楼层为一楼至十九楼17200平方米的商业用房及地下负一层停车场1000平方米。建还面积最终按市房产部门核定的建筑面积为准，超出部分占总建筑面积10%以内，甲方按6400元/平方米向乙方收取房屋差价；再超出部分，按市场价对乙方出售；建还房竣工验收后，甲方提供相关手续并给乙方办理房产证和土地证（包括建筑物周边相关土地证）；甲方同意在签订协议之日起30个月内向乙方交付建还楼，超期按每月50元/平方米支付超期过渡费；乙方必须保证某甲号院土地收购属实，无债务纠纷，由此产生的一切责任由乙方承担；乙方应在协议签订15日内向甲方移交长江路某甲号院的收购协议书和法院裁定书、本合同范围内拆迁户的拆迁安置及货币安置补偿协议书、房产证和土地证等。2018年11月15日，某自规局、某管委会向某房地产公司、某集团公司交付建还面积18200平方米（预测）建筑。在此期间某房地产公司、某集团公司曾多次就安置问题及超期过渡费问题与某管委会进行沟通协商并信访。2024年1月18日，某管委会就信访事项进行书面答复，称因资金未到位，需分期付款。某房地产公司、某集团公司不同意付款计划。另查明，宁办发〔2019〕41号中共某市委办公室、某人民政府办公室《关于印发的通知》，2019年3月16日设立某自规局，原某城乡规划局的职责由某自规局承继。

一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，本案属于行政案件受案范围。（一）关于某自规局、某管委会是否为本案适格被告的问题。2011年1月21日前尚有效的《城市房屋拆迁管理条例》（中华人民共和国国务院令第305号）第五条规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。”2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”本案中，某人民政府作为县级以上人民政府对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。其先后于2010年5月10日、6月30日、10月21日召开涉及某广场北扩综合改造项目的第50次、第69次、第134次政府工作专题会议，会议明确由某城乡规划局对项目所涉长江路某甲号院整体收购，重点保证拆迁居民的安置。某管委会系某人民政府的派出机构，其主要职责为代表市政府全面负责项目的规划、建设、协调和管理工作；统一领导和管理项目范围内的土地资源整合、土地储备处置、房地产开发、安置小区建设等职责。2012年10月29日，某人民政府召开第151次政府工作专题会议。会议要求：某城乡规划局、某管委会按照会议精神，与企业签订协议。2012年11月29日，某城乡规划局、某管委会与某房地产公司、某集团公司签订《回购补偿协议》。从上述会议文件中可以看出，某自规局在《某自然资源和规划局职能配置和人员编制规定》中虽不具有房屋征收的行政职责，某管委会虽系某人民政府的派出机构，但某自规局、某管委会均属于某人民政府确定的房屋征收部门，并与某房地产公司、某集团公司签订《回购补偿协议》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，属于法律法规授权的行政部门。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”故某自规局、某管委会系本案适格被告，对某自规局辩称其不具有向某房地产公司、某集团公司支付超期过渡费的法定职责的意见及某管委会辩称其系派出机构，本案应以组建机关为被告的意见，不予采纳。（二）关于诉讼时效的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”根据上述规定，行政机关基于行政优益权作出变更、解除行政协议等单方行政行为时，应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，而对行政机关与行政相对人之间的双方协议行为，则应参照民事法律规范中关于诉讼时效的规定。本案中，某房地产公司、某集团公司认为某自规局、某管委会未按照协议约定履行支付超期过渡费等义务而提起诉讼，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，本案应当参照民事法律规范关于三年诉讼时效期间的规定。经庭审查明，在协议各方就履行协议发生纠纷后，某房地产公司、某集团公司一直在向某管委会主张权利，对此某管委会亦认可。同时，2024年1月18日，某管委会就某房地产公司、某集团公司信访事项进行了书面答复，载明：“2023年12月委属某投资公司与贵公司就过渡费及补偿费6089万元支付问题再次进行了协商。因我委及委属某投资公司资金紧张，无法一次性支付该笔费用，计划分三次支付……经双方多次沟通，贵方不同意以上付款计划，故而我委需协调银行给予贷款后，方可尽快解决贵公司的安置问题。”从该回复内容亦可知，某房地产公司、某集团公司曾多次向某管委会主张权利，协商相关过渡费等事宜。且某管委会表示尽快解决安置问题。故2024年1月18日某管委会向某房地产公司、某集团公司进行书面回复后，诉讼时效期间中断并重新开始计算。关于某自规局认为某房地产公司、某集团公司自协议签订后至今从未向其主张过权利，某房地产公司、某集团公司对某自规局的诉讼请求已超过诉讼时效期间的抗辩意见，某自规局、某管委会作为《回购补偿协议》中的共同甲方，任何一方都负有履行合同的义务，某房地产公司、某集团公司向其中一个义务人主张权利视为对全部合同义务人的主张，诉讼时效期间中断的效力也及于某自规局。故对某自规局的该抗辩意见，不予采纳。（三）关于某房地产公司、某集团公司各项诉讼请求是否成立的问题。某房地产公司、某集团公司与某自规局、某管委会签订的《回购补偿协议》系双方真实意思表示，属行政协议，该协议不违反法律禁止性规定，合法有效，合同双方均应依照约定全面履行协议内容。1.关于某自规局、某管委会应否支付某房地产公司、某集团公司自2015年5月29日起至2018年11月15日止的超期过渡费37856000元的问题。某房地产公司、某集团公司与某自规局、某管委会于2012年11月29日签订的《回购补偿协议》第五条约定，甲方（某自规局、某管委会）同意在签订本协议之日起30个月内向乙方（某房地产公司、某集团公司）交付建还楼，超期按每月50元/平方米支付超期过渡费。依据协议约定，某自规局、某管委会应在2015年5月29日交房。各方当事人均认可2018年11月15日某自规局、某管委会才交付建还房屋。交付时间超期41个月零18天，某自规局、某管委会理应按照约定支付超期过渡费，对某房地产公司、某集团公司主张超期过渡费的诉讼请求予以支持。关于某自规局辩称该条有添加痕迹不应支付的意见，因协议约定“本协议一式陆份”，某自规局未提交原件，亦未提交该协议不具有真实性的相关证据，结合某管委会对此予以认可的意见，对某自规局的该辩称不予采信。关于超期过渡费计算标准的问题。为保障被征收人的合法权利，监督行政机关依法征收补偿、履行协议，某自规局、某管委会作为征收补偿部门，应当遵循诚实信用原则，依法履行协议约定内容。合同双方签订的《回购补偿协议》已对超期过渡费作出明确约定，可按照约定履行。根据协议第四条第二项约定，建还面积18200平方米，建还楼层为一楼至十九楼17200平方米的商业用房及地下负一层停车场1000平方米。结合协议第五条的约定，可知双方并未约定负一层1000平方米停车场的超期过渡费。而过渡费是指被征收人的房屋被征收后到被征收人拿到回迁房搬进去期间，国家按人头按月补贴被征收人因房屋被征收而用于租房居住或办公等产生的费用损失，并未包含停车场过渡费用。经核算某房地产公司、某集团公司应得到超期过渡费每月860000元（17200平方米×50元/平方米），自2015年5月29日起至2018年11月15日止（41个月零18天），合计35776000元，某自规局、某管委会理应支付，对某房地产公司、某集团公司主张的超出部分不予支持。某管委会辩称，《回购补偿协议》中约定的建还面积18200平方米是在某房地产公司、某集团公司称其在前期开发时已货币安置拆迁面积8817平方米的基础上确定，但实际某房地产公司、某集团公司仅安置2040.68平方米，故计算超期过渡费的面积应扣减6776.32平方米或就多安置的6776.32平方米由某房地产公司、某集团公司按照市场价进行购买核算后抵扣某自规局、某管委会应支付的超期过渡费。因双方签订的《回购补偿协议》中明确约定，甲方给乙方建还18200平方米，含负一层停车场1000平方米。该约定与2012年10月29日召开的第151次政府工作专题会议所决定的内容一致，且会议要求某自规局、某管委会按照会议精神与某房地产公司、某集团公司签订协议。同时，某管委会及某投资公司共同提交的证据并不足以证实某房地产公司、某集团公司未就8817平方米进行安置，故某管委会理应按照约定履行协议。若某管委会今后有证据证实上述问题，可另行主张权利。关于某管委会辩称因某人民政府建设的轨道交通1、3号线某广场站要与在建的广场北扩项目有机衔接，政府要求在此期间所涉及的项目暂停施工，因此某广场北扩项目案涉地块的建设停工两年（24个月），本次停工属于不可抗力，应该扣除两年（24个月）的超期过渡费的意见，信赖利益保护原则要求行政机关做到诚实守信，如果因变更或撤销行政决定给行政相对人造成财产损失，行政机关应当依法给予补偿。本案中，合同双方签订《回购补偿协议》是某房地产公司、某集团公司对行政机关的信任，该协议明确约定建还楼交付时间为协议签订之日起30个月。现某自规局、某管委会提出应扣减24个月超期安置期间，系对建还楼交付时间的变更，而交付时间的延长必然给行政相对人造成财产损失，则某管委会更应给予某房地产公司、某集团公司相应的补偿。故对某管委会的该项主张不予支持。2.关于某自规局、某管委会应否支付某房地产公司、某集团公司超期过渡费利息的问题。双方虽未约定超期过渡费的支付时间，但行政机关在某房地产公司、某集团公司交付房屋后，理应按照约定及时履行交付建还房屋的义务，在无法按期交房的情况下，应尽快支付补偿款，以使补偿金的孳息尽早归于某房地产公司、某集团公司，尽可能减少损失。双方约定的超期过渡费，某房地产公司、某集团公司至今未获得，若拖延支付超期过渡费不计付利息损失，则会使某房地产公司、某集团公司的直接损失无法得到及时弥补，故某房地产公司、某集团公司主张某自规局、某管委会支付超期过渡费的利息，对此予以支持，但利息应以作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计付利息。以某自规局、某管委会应支付的超期过渡费35776000元为基数，自超期交付建还房屋之日即2015年5月29日起至实际付清之日止。对某房地产公司、某集团公司诉求的超出部分不予支持。（四）关于某房地产公司、某集团公司要求某自规局、某管委会提供相关手续并给其办理产权手续的问题。《回购补偿协议》第四条约定，建还房竣工验收后，甲方提供相关手续并给乙方办理房产证和土地证。因原房屋所有权证与土地使用权证现已经合并为不动产权证，某房地产公司、某集团公司实际主张某自规局、某管委会在建还房竣工验收后，提供相关手续并给某房地产公司、某集团公司办理不动产权证。经庭审核实，目前交付给某房地产公司、某集团公司的建还房屋尚未进行实测，办理不动产权证书所需的相关材料尚不齐全，故某房地产公司、某集团公司的该项主张，条件尚未成就，对此不予支持。综上，某自规局、某管委会应当履行《回购补偿协议》中关于超期过渡费的约定内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第六十九条、第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决：一、某自规局、某管委会共同向某房地产公司、某集团公司支付自2015年5月29日起至2018年11月15日止共计41个月零18天的超期过渡费35776000元（以上判决项目于判决生效后三个月内履行完毕）；二、某自规局、某管委会共同向某房地产公司、某集团公司支付以35776000元为基数，自2015年5月29日起至实际付清之日止的利息损失（按照判决生效时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算）；三、驳回某房地产公司、某集团公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由某自规局、某管委会负担。

某房地产公司、某集团公司不服一审判决，上诉请求：1.改判某自规局、某管委会共同向某房地产公司、某集团公司支付《回购补偿协议》约定的地下停车场1000平方米逾期建还的超期过渡费2080000元及利息损失；2.改判某自规局、某管委会按合同约定办理安置房屋的所有权证手续；3.一、二审案件受理费由某自规局、某管委会负担。

某自规局不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回某房地产公司、某集团公司对某自规局的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由某房地产公司、某集团公司负担。

某管委会不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回某房地产公司、某集团公司的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由某房地产公司、某集团公司负担。

二审确认一审查明的事实。

二审法院认为，诉辩各方对于一审法院认定的以下事实及认定理由不持异议，对此予以确认，不再重复评判：本案系行政诉讼受案范围；某房地产公司、某集团公司的起诉未超过诉讼时效期间；某自规局、某管委会提出从41个月零18天中扣除因城市轨道交通建设规划停工24个月的辩解不能成立；某房地产公司、某集团公司主张的超期过渡费利息损失应予支付。根据各方诉辩意见，本案二审的争议焦点是：某自规局、某管委会是否系本案适格被告；一审法院判决超期过渡费金额是否正确；对某房地产公司、某集团公司主张办理建还房不动产登记的诉求是否支持。具体评析认定如下：（一）关于某自规局、某管委会是否系本案适格被告的问题。某自规局、某管委会分别上诉提出不是本案适格被告。某自规局上诉称，一审法院将其认定为案涉项目的房屋征收部门系适用法律错误，其并不具有签订《回购补偿协议》及支付过渡费的法定职责。某管委会上诉称，其是市政府的派出机构，应以组建该机构的行政机关为被告。经查，某人民政府于2010年启动某广场北扩项目拆迁安置补偿工作，回购某房地产公司、某集团公司此前已经完成拆迁安置补偿的开发建设项目。根据某人民政府会议确定的分工“某自规局与原开发企业衔接协调，对项目进行整体收购”，某自规局具体负责与被征收人的沟通和补偿协议的签订；《回购补偿协议》明确“长江路以东某房地产公司取得的长江路某甲号院土地由某管委会回购”，可知某自规局、某管委会均是某人民政府确定的房屋征收部门。某房地产公司、某集团公司主张的超期过渡费因某人民政府回购某房地产公司、某集团公司已经进行安置补偿的拆迁项目产生，其以某自规局、某管委会系签订《回购补偿协议》的甲方为事实依据，诉请某自规局、某管委会按照协议约定履行超期过渡费支付职责，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，虽然支付过渡费责任主体的确定系行政机关内部分工问题，但是某自规局、某管委会作为市政府确定的房屋征收部门，系对外发生法律效力的《回购补偿协议》签订一方，某房地产公司、某集团公司将其列为被告，不违反“谁行为谁被告的原则”。故某自规局、某管委会关于其不是本案适格被告的上诉意见不能成立，对此不予支持。（二）一审法院判决超期过渡费数额是否正确。1.鉴于各方对《回购补偿协议》约定“甲方同意在协议签订之日起30个月内向乙方交付建还楼，超期按每月50元/平方米支付超期过渡费”均予认可，据此确认自协议签订之日2012年11月29日至2015年5月28日为30个月的建还楼交付期限，2015年5月29日起超期过渡费按每月50元/平方米标准支付。2.各方均认可于2018年11月15日按约定完成建还面积18200平方米，超期41个月零18天。3.此节重点审查超期过渡费计算面积。临时安置补助费通常被称为过渡费，是指由拆迁人支付的、被拆迁人或者房屋承租人在过渡期可能发生费用的补助，目的是保障被拆迁人在原用于居住或经营房屋被拆迁后至获得新安置房期间的基本生活经营条件。在具有安置补偿义务的行政机关怠于履行安置职责，或确因其他客观原因无法如期安置时，相应增加过渡费原则既符合客观实际，也有助于实现对被拆迁人合法权益的充分保障。过渡费的标准通常与被拆除房屋面积有关，是按照被拆除房屋建筑面积计算。若拆迁人与被拆迁人就过渡费计算标准另有约定，则按照双方约定计算。双方在《回购补偿协议》第五条约定超期过渡费标准“甲方同意在签订本协议之日起30个月内向乙方交付建还楼，超期按每月50元/平方米支付超期过渡费”。虽然未明确指出超期过渡费计算面积，但是从该条款语义上看，超期过渡费以甲方超期30个月交付的建还楼面积为计算依据。另从2014年1月18日某管委会《关于某集团公司及某房地产公司回迁安置信访问题答复意见书》（宁南川委〔2024〕7号）及《关于某集团公司回迁安置工作情况的说明》中以17200平方米建还面积计算超期过渡费的事实，结合本案诉讼过程中某管委会、某投资公司亦以建还面积17200平方米为基础计算超期过渡费的答辩意见，一审法院按照建还面积计算超期过渡费有据可依。某自规局、某管委会上诉提出“应以某房地产公司、某集团公司仅安置的2040.68平方米为依据计算超期过渡费”的上诉理由没有证据支持，对此不予采纳。鉴于签约双方在上述《回购补偿协议》第五条明确约定“按每月50元/平方米支付超期过渡费”的标准，并未以18200平方米建还面积的用途、位置等划分支付标准，故一审法院因其中1000平方米建还面积系地下停车场为由扣除该面积，以建还面积17200平方米计算超期过渡费没有事实根据，应予纠正。综上，以协议双方约定标准计算超期过渡费，既是基于本案系行政机关回购企业正在开发建设中的项目给某房地产公司、某集团公司必要、合理的照顾和安排，也体现对违法行政行为的惩戒和警醒，某房地产公司、某集团公司提出“以建还面积18200平方米计算超期过渡费”的上诉意见成立，对此予以采纳。对某房地产公司、某集团公司主张的超期过渡费损失37856000元（50元/平方米/月×41个月零18天×18200平方米）予以支持。其主张的利率计算标准，与《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定不相符，不予采纳。（三）关于某房地产公司、某集团公司主张办理建还房不动产权证的诉求是否成立的问题。某房地产公司、某集团公司诉求办理的产权证即房产证和土地使用权证，现已合并为不动产权证。《回购补偿协议》第四条约定：“办证事宜：建还房竣工验收后，甲方提供相关手续并给乙方办理房产证和土地证（包括建筑物周边相关土地证）。”即双方约定的办理产权证的前提条件是“建还房竣工验收”。事实上建还房竣工验收后已于2018年11月15日交付某房地产公司、某集团公司投入使用，一审法院以“目前交付给某房地产公司、某集团公司的建还房屋尚未进行实测，办理不动产权证书所需的相关材料尚不齐全”为由，认定办理产权证条件尚未成就，判决不予支持某房地产公司、某集团公司该项诉求，既违背双方协议约定，又可能促使行政机关继续怠于履行约定义务，应予纠正。另，某自规局、某管委会系本案适格被告，某投资公司虽非《回购补偿协议》的签约主体，但各方当事人均认可某投资公司系案涉超期过渡费的发放主体，一审法院未判决某投资公司承担责任不当。基于合同的实际履行原则及促使合同履行目的，判决某投资公司与某管委会、某自规局共同承担合同的履行责任，符合本案实际情况，且不会对某投资公司的诉权产生不利影响。综上，某自规局、某管委会应按《回购补偿协议》约定向某房地产公司、某集团公司履行支付超期过渡费的补偿职责，督促某投资公司尽快完成支付，避免各方经济损失的继续扩大；并按照约定办理产权证，以保护民营企业合法利益，维护行政秩序稳定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十三条、第七十八条第一款、第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决：一、撤销一审判决；二、某自规局、某管委会、某投资公司于判决发生法律效力后60日内支付某房地产公司、某集团公司自2015年5月29日起至2018年11月15日止的超期安置过渡费37856000元；三、某自规局、某管委会、某投资公司支付某房地产公司、某集团公司以37856000元为基数，自2015年5月29日起至实际付清之日止的利息损失（按照本判决生效时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算）；四、某自规局、某管委会、某投资公司于判决发生法律效力后90日内给某房地产公司、某集团公司办理建还房产权证；五、驳回某房地产公司、某集团公司的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由某自规局、某管委会负担。

再审中，各方当事人对一、二审查明的事实均无异议，再审予以确认。

某管委会、某投资公司再审中提交以下证据：1.青海省高级人民法院（2025）青行终某乙号行政判决书，拟证明：本案中承担履约责任的主体应为西宁市某区人民政府，二审判决某管委会、某投资公司共同承担履约责任错误；某投资公司并非《回购补偿协议》的签订主体，亦非协议履行主体，非本案适格被告，不应承担法律责任。2.青海省高级人民法院（2001）青经破字第15-24号民事裁定书、格尔木某有限责任公司（以下简称格尔木某公司）的企业公示信息、青海省某建筑工程公司破产清算组与格尔木某公司于2001年10月25日签订的《资产转让协议书》、青海省某建筑工程公司破产清算组于2001年12月25日向某国土资源厅出具的《关于职工安置情况的报告》，于2002年7月22日出具的《关于青海省某建筑工程公司长江路资产转让的证明》，拟证明：2001年10月25日，青海省某建筑工程公司位于西宁市长江路某乙号和某甲号土地及地上所有附着物归属于格尔木某公司，而非某房地产公司、某集团公司；《回购补偿协议》因补偿对象错误而无效，某房地产公司、某集团公司基于无效协议取得的财产应当返还。

某房地产公司、某集团公司共同质证认为，对第一组证据判决书的真实性、合法性无异议，对证明方向不认可。该判决涉及的是长江路某乙号院，该项目的协议签订主体系西宁市城中区某广场北扩项目拆迁办公室，由西宁市某区人民政府承担责任符合法律规定。而本案协议的签订主体系某管委会、某自规局，并非西宁市某区人民政府，两案有所区别。对第二组证据的三性无异议，对证明方向不认可。1.格尔木某公司确实于2001年10月25日收购长江路某乙号和某甲号的土地及附着物，收购完成后依法签订资产转让协议。但根据某房地产公司、某集团公司再审中提交的青海省高级人民法院（2001）青经破字第15号协助执行通知书看，格尔木某公司将收购资产经评估注册成立了某集团公司，两公司法定代表人均为韩某甲。且该协助执行通知书已履行完毕，即已将长江路某乙号和某甲号的土地及附着物过户至某集团公司名下。后鉴于某房地产公司作为案涉某甲号项目的开发单位一并签署《回购补偿协议》，故某集团公司、某房地产公司作为案涉项目的补偿对象无误。2.结合某人民政府第134次、第151次专题会议纪要，要求某房地产公司尽快提供拆迁资料，加快推进案涉项目回购工作，亦可证实案涉项目的权利主体系某房地产公司、某集团公司，补偿对象无误。

某自规局对某管委会、某投资公司提交的证据无异议。

某房地产公司、某集团公司再审中提交以下证据：1.某集团公司、格尔木某公司出具的《关于用地及建设项目过户到新公司的报告》，拟证明：2002年4月15日，某集团公司申请将格尔木某公司收购的青海省某建筑工程公司位于长江路某乙号院和某甲号院土地使用权和建设项目直接过户至某集团公司名下。2.某土地权属登记中心于2013年12月16日出具的《国有土地使用权证注销证明》，拟证明：某土地权属登记中心记载案涉土地使用权人为某集团公司。3.《关于某集团公司申请长江路某甲号旧楼拆迁新建高层商住楼的规划答复意见》，拟证明：2006年7月20日，因长江路某甲号院土地纳入开发建设项目，区域规划编制工作已完成，建设单位按规划进行建设。

某自规局质证认为，对上述证据的三性及证明方向均不认可，以上三组证据均系复印件，真实性存疑，且与案涉行政协议的履行无关联性。

某管委会、某投资公司共同质证认为，1.对第一组证据的真实性、合法性不认可。格尔木某公司未盖章确认，且该报告的抬头是某城乡规划局，但我国一直由国土资源部门负责办理土地使用权过户登记手续，而非城乡规划局。2.对第二组证据的真实性认可，对证明方向不认可。该证据显示注销的是某集团公司关于长江路某乙号的土地使用权，而案涉某甲号的土地使用权人仍系格尔木某公司，并非某集团公司，故《回购补偿协议》因补偿对象错误而无效。3.对第三组证据的真实性无法确认。长江路整体由西宁市某区人民政府拆迁后，某甲号旧楼拆迁的高层商住楼规划已经作废，不能作为计算超期过渡费的参考依据。

本院再审认为，1.对（2025）青行终某乙号行政判决书的真实性、合法性予以确认，该判决涉及拆迁补偿的是长江路某乙号，该项目的协议签订主体系西宁市城中区某广场北扩项目拆迁办公室，属某区人民政府组建成立的临时机构，不具备行政主体资格，由西宁市某区人民政府承担履约责任并无不当，但与本案有所区别，再审对该证据的证明方向不予采信。2.（2001）青经破字第15-24号民事裁定书、《资产转让协议书》等证据能够证明2001年10月25日格尔木某公司依法收购青海省某建筑工程公司位于西宁市长江路某乙号和某甲号土地及地上所有附着物的客观事实，但结合青海省高级人民法院（2001）青经破字第15号协助执行通知书、《回购补偿协议》及某人民政府第151次专题会议纪要等证据，格尔木某公司将收购的部分资产过户至某集团公司名下，案涉回购项目启动及推进过程中，行政机关对案涉某甲号土地及地上所有附着物的产权问题进行严格审查后召开政府专题会议并签订《回购补偿协议》，该协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，不存在补偿对象错误、协议无效的情形，故对该证据的证明方向不予采信。3.《关于用地及建设项目过户到新公司的报告》能够证明某集团公司于2002年4月15日向某城乡规划局申请将长江路某乙号和某甲号过户至其公司名下的事实。4.《国有土地使用权证注销证明》主要涉及长江路某乙号土地，与本案无关联性。5.《关于某集团公司申请长江路某甲号旧楼拆迁新建高层商住楼的规划答复意见》能够证明案涉长江路某甲号被回购前，某集团公司申请将某甲号旧楼拆迁、新建高层商住楼，并经相关政府部门审批立项的事实，对此予以采信。

根据某自规局、某管委会、某投资公司的再审请求，以及某房地产公司、某集团公司的答辩意见，结合认定的事实，再审围绕以下争议焦点进行了审理。

一、关于某自规局、某管委会应否向某房地产公司、某集团公司支付超期过渡费及利息的问题

第一，关于某自规局、某管委会是否系本案适格被告的问题。本院再审认为，某人民政府于2010年启动某广场北扩项目拆迁安置补偿工作，回购某房地产公司、某集团公司此前已经完成拆迁安置补偿的土地。根据某人民政府第50次、第69次、第134次专题会议确定的分工“由某自规局与原开发企业衔接协调，对项目进行整体收购”，第151次政府工作专题会议要求“市自规局、某管委会按照会议精神，尽快与两家企业签订协议”，以及《回购补偿协议》明确“长江路以东某房地产公司取得的长江路某甲号院土地由某管委会回购”，可知某自规局、某管委会均是某人民政府确定的房屋征收部门，并与某房地产公司、某集团公司签订《回购补偿协议》。一、二审法院根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条及《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，认定某自规局、某管委会系本案适格被告正确，再审予以确认。

第二，关于《回购补偿协议》的效力问题。某自规局、某管委会主张《回购补偿协议》第二条约定对未办理产权房和自建房进行回购安置补偿违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款关于“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的强制性规定，以及《某人民政府关于某广场北扩项目征地拆迁安置方案》第五条关于“抢建建筑一律不补偿”的行政命令。本院再审认为，房屋征收部门依职权对征收范围内未经登记的建筑调查和甄别，只有对确认为违法建筑的才不予补偿，未确认为违法建筑的，应当按照实际建筑面积依法予以补偿。本案中，《回购补偿协议》签订时，以及某投资公司收到某房地产公司、某集团公司移交的包括房屋产权证书及土地使用权证书在内的房屋拆迁资料后，某投资公司、某管委会、某自规局均未对未经登记的房屋面积及合法性问题提出异议或交由有关部门处理，且未提交证据证明某房地产公司、某集团公司在回购项目开始后实施抢建行为，案涉被回购安置补偿的无产权房屋并未被认定为违法建筑，故不存在违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条及《某人民政府关于某广场北扩项目征地拆迁安置方案》第五条规定的情形，亦未损害国家利益和社会公共利益，该条约定系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，内容合法有效，双方应诚信履行。某管委会还主张案涉长江路某甲号未过户至某集团公司名下、补偿对象错误。本院再审认为，结合某甲号院房屋拆迁资料移交情况清单、《回购补偿协议》及某人民政府第151次专题会议纪要内容看，案涉回购项目启动及推进过程中，相关政府部门对案涉某甲号土地及地上附着物的产权问题已进行充分审查，故而召开政府专题会议并签订《回购补偿协议》，且在协议履行过程中，相关政府部门及某投资公司均未对某集团公司的产权人身份提出质疑，足以证明某集团公司系案涉长江路某甲号土地及地上附着物的产权人，不存在补偿对象错误的情形。某自规局、某管委会还主张《回购补偿协议》第四条、第五条被手动涂改，其未盖章确认，该协议真实性存疑。经查，某管委会在一审中将《回购补偿协议》作为证据提交，版本、格式与某房地产公司、某集团公司提交的一致，视为对《回购补偿协议》内容的认可。且某管委会、某自规局已按照协议约定实际交付建还房屋，视为对《回购补偿协议》的积极履行，故某自规局、某管委会的此节再审主张不能成立，不予支持。

第三，关于本案是否超过诉讼时效期间的问题。本院再审认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”案涉《回购补偿协议》订立于2012年11月29日，故本案应适用当时的法律、行政法规及司法解释。某房地产公司、某集团公司要求某自规局、某管委会按照协议约定支付超期过渡费及相应利息，该请求权系基于合同履行而产生的债权请求权，适用诉讼时效的相关规定。经查，《回购补偿协议》约定的建还房交付时间为2015年5月底，但某自规局、某管委会实际交付建还房的时间为2018年11月15日，期间某房地产公司、某集团公司就逾期交付的违约事实，一直向某管委会主张权利，故诉讼时效期间中断，某房地产公司、某集团公司本次起诉未超过诉讼时效期间。参照《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》（法释〔2008〕11号）第十七条第二款关于“对于连带债务人中的一人发生诉讼时效中断效力的事由，应当认定对其他连带债务人也发生诉讼时效中断的效力”的规定，某自规局作为《回购补偿协议》的共同履约义务人，某房地产公司、某集团公司向某管委会主张权利应视为对全部履约义务人的主张，诉讼时效期间中断的效力及于某自规局。一、二审此节认定正确，再审予以确认。

二、关于超期过渡费及利息如何计算的问题

第一，关于超期过渡费的计算期间。按照《回购补偿协议》约定，某自规局、某管委会应于2015年5月29日向某房地产公司、某集团公司交付建还楼18200平方米，实际交付时间为2018年11月15日，超期41个月零18天。某管委会主张因某人民政府计划建设的轨道交通1、3号线某广场站与在建的某广场北扩项目有机衔接，政府要求案涉地块的建设停工两年（24个月），属于不可抗力，应当扣除24个月的超期过渡费。本院再审认为，《回购补偿协议》已明确约定交付建还楼的时间，现某管委会提出扣减24个月超期安置期间，系对交付时间的变更延长，必然会给某房地产公司、某集团公司造成一定财产损失。根据信赖利益保护原则，行政机关作出具体行政行为应诚实守信，若因变更行政协议给行政相对人造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿或赔偿。截至目前，因西宁市1、3号线轨道交通项目始终未能启动，某管委会关于扣除24个月超期过渡费的主张无事实及法律依据，不予支持。本案系某自规局、某管委会违约在先而引发。若某自规局、某管委会按协议约定如期履行建还义务，则不存在支付超期过渡费的问题。另，二审中某自规局、某管委会已经认可扣除24个月超期过渡期的意见不能成立，二审对此亦未予重复评判，某自规局、某管委会再审再次提出此项辩解意见，有违诚信原则。

第二，关于超期过渡费的计算面积。《回购补偿协议》第五条约定“甲方同意在签订本协议之日起30个月内向乙方交付建还楼，超期按每月50元/平方米支付超期过渡费”，虽未明确指出超期过渡费计算面积，但从该条款语义上看，以甲方超期30个月交付的建还楼面积为计算依据符合常理。本案系基于行政机关回购某房地产公司、某集团公司正在开发建设中的房地产开发项目所占土地而引发，之所以向某房地产公司、某集团公司实际建还18200平方米（远高于被拆迁面积8817平方米），是充分考虑某房地产公司、某集团公司的购地成本、已经部分安置该地块上被拆迁户的费用、规划设计成本、前期投入成本以及其自行开发预期可得利益的结果，该补偿方案经过政府工作专题会议纪要确定，能够较好地平衡各方利益，具有政策性与合理性，故以建还面积18200平方米计算超期过渡费有事实依据。且自超期之日起，某房地产公司、某集团公司受损范围亦是在建还面积18200平方米基础上评估的损失，二审此节认定正确，再审予以确认。综上，某自规局、某管委会应向某房地产公司、某集团公司支付的超期过渡费为37856000元（50元/平方米/月×41个月零18天×18200平方米）。

第三，关于利息。双方虽未在《回购补偿协议》中约定超期过渡费的支付时间，但行政机关理应按照协议约定按时交付建还房屋，在无法按期交房的情况下，应尽快支付补偿款，尽可能减少被补偿人的损失。双方约定的超期过渡费，某房地产公司、某集团公司至今未获得，若拖延支付超期过渡费不计付利息损失，则会使某房地产公司、某集团公司的直接损失无法得到及时弥补，故某房地产公司、某集团公司关于超期过渡费利息的主张，符合法律规定，对此予以支持。参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项及《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款的规定，本案超期过渡费利息应以作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。本案的超期过渡费37856000元系在41个月零18天内每月计算、累计相加的总额，故自2015年5月29日至2018年11月15日期间的超期过渡费利息应以每月累计相加的超期过渡费为基数，分段计算。一、二审以总额37856000元为基数自2015年5月29日起计算利息不当，再审予以纠正。

经查，中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率为年利率1.5%。按年利率1.5%的标准，2015年6月29日至2015年7月28日的利息，应以910000元为基数计算为1137.5元；2015年7月29日至2015年8月28日的利息，应以1820000元为基数计算为2275元；2015年8月29日至2015年9月28日的利息，应以2730000元为基数计算为3412.5元；2015年9月29日至2015年10月28日的利息，应以3640000元为基数计算为4550元；2015年10月29日至2015年11月28日的利息，应以4550000元为基数计算为5687.5元；2015年11月29日至2015年12月28日的利息，应以5460000元为基数计算为6825元；2015年12月29日至2016年1月28日的利息，应以6370000元为基数计算为7962.5元；2016年1月29日至2016年2月28日的利息，应以7280000元为基数计算为9100元；2016年2月29日至2016年3月28日的利息，应以8190000元为基数计算为10237.5元；2016年3月29日至2016年4月28日的利息，应以9100000元为基数计算为11375元；2016年4月29日至2016年5月28日的利息，应以10010000元为基数计算为12512.5元；2016年5月29日至2016年6月28日的利息，应以10920000元为基数计算为13650元；2016年6月29日至2016年7月28日的利息，应以11830000元为基数计算为14787.5元；2016年7月29日至2016年8月28日的利息，应以12740000元为基数计算为15925元；2016年8月29日至2016年9月28日的利息，应以13650000元为基数计算为17062.5元；2016年9月29日至2016年10月28日的利息，应以14560000元为基数计算为18200元；2016年10月29日至2016年11月28日的利息，应以15470000元为基数计算为19337.5元；2016年11月29日至2016年12月28日的利息，应以16380000元为基数计算为20475元；2016年12月29日至2017年1月28日的利息，应以17290000元为基数计算为21612.5元；2017年1月29日至2017年2月28日的利息，应以18200000元为基数计算为22750元；2017年2月28日至2017年3月28日的利息，应以19110000元为基数计算为23887.5元；2017年3月29日至2017年4月28日的利息，应以20020000元为基数计算为25025元；2017年4月29日至2017年5月28日的利息，应以20930000元为基数计算为26162.5元；2017年5月29日至2017年6月28日的利息，应以21840000元为基数计算为27300元；2017年6月29日至2017年7月28日的利息，应以22750000元为基数计算为28437.5元；2017年7月29日至2017年8月28日的利息，应以23660000元为基数计算为29575元；2017年8月29日至2017年9月28日的利息，应以24570000元为基数计算为30712.5元；2017年9月29日至2017年10月28日的利息，应以25480000元为基数计算为31850元；2017年10月29日至2017年11月28日的利息，应以26390000元为基数计算为32987.5元；2017年11月29日至2017年12月28日的利息，应以27300000元为基数计算为34125元；2017年12月29日至2018年1月28日的利息，应以28210000元为基数计算为35262.5元；2018年1月29日至2018年2月28日的利息，应以29120000元为基数计算为36400元；2018年2月28日至2018年3月28日的利息，应以30030000元为基数计算为37537.5元；2018年3月29日至2018年4月28日的利息，应以30940000元为基数计算为38675元；2018年4月29日至2018年5月28日的利息，应以31850000元为基数计算为39812.5元；2018年5月29日至2018年6月28日的利息，应以32760000元为基数计算为40950元；2018年6月29日至2018年7月28日的利息，应以33670000元为基数计算为42087.5元；2018年7月29日至2018年8月28日的利息，应以34580000元为基数计算为43225元；2018年8月29日至2018年9月28日的利息，应以35490000元为基数计算为44362.5元；2018年9月29日至2018年10月28日的利息，应以36400000元为基数计算为45500元；2018年10月29日至2018年11月15日的利息，应以37310000元为基数计算为27982.5元。以上利息合计960732.5元。2018年11月16日至实际给付之日的利息，应以37856000元为基数按年利率1.5%计算。

三、关于某投资公司应否承担履约责任的问题

本院再审认为，某投资公司的付款义务来源于行政机关内部分工与安排，案涉款项真正的支付主体应为签订协议的行政机关，即某自规局和某管委会。行政协议作为特殊类型的协议，既有行政性也有合同相对性，在审理履行行政协议纠纷案件时亦需遵循合同相对性原则。《回购补偿协议》的签订主体系某自规局和某管委会，并非某投资公司。另，某房地产公司、某集团公司的一审诉讼请求及二审上诉请求中并未要求某投资公司承担付款责任，二审法院超出某房地产公司、某集团公司的诉讼请求范围判决某投资公司承担责任不当，再审予以纠正。

综上所述，本院再审认为，某自规局、某管委会的再审请求不成立，某投资公司的再审请求部分成立，二审认定基本事实清楚，但对某投资公司的责任承担认定不当、超期过渡费利息计算方式有误，再审予以纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、维持青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行终99号行政判决第一项；

二、撤销青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行终99号行政判决第五项；

三、变更青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行终99号行政判决第二项为某自然资源和规划局、西宁市某综合开发项目管理委员会于本判决生效之日起60日内支付青海某房地产有限公司、青海某集团有限责任公司自2015年5月29日起至2018年11月15日止的超期过渡费37856000元；

四、变更青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行终99号行政判决第三项为某自然资源和规划局、西宁市某综合开发项目管理委员会于本判决生效之日起60日内支付青海某房地产有限公司、青海某集团有限责任公司自2015年5月29日起至2018年11月15日止的超期过渡费利息960732.5元，及以37856000元为基数自2018年11月16日起按照本判决生效时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率（即年利率1.5%）计算至实际付清之日的利息；

五、变更青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行终99号行政判决第四项为某自然资源和规划局、西宁市某综合开发项目管理委员会于本判决生效之日起90日内给青海某房地产有限公司、青海某集团有限责任公司办理建还房产权证；

六、驳回青海某房地产有限公司、青海某集团有限责任公司的其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十四条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一、二审案件受理费各50元，由某自然资源和规划局、西宁市某综合开发项目管理委员会负担。

本判决为终审判决。

审 判 长曲颖

审 判 员孙智静

审 判 员李戈云

二〇二六年二月九日

法官助理王丽娜

书 记 员袁媛