2026[淄博][行政]观察：行政处罚中的“过罚相当”——从一起内部通报看比例原则的司法审查

2026年，淄博某区市场监督管理局对辖区一家小微餐饮企业作出了“没收违法所得并处罚款20万元”的行政处罚决定，理由是后厨使用的两瓶调味品超过保质期三天，且现场未能提供完整的进货查验记录。该企业系初次违法，涉案货值不足百元。处罚下达后，企业不服，提起行政复议，随后又进入行政诉讼程序。这起看似普通的案件，却在行政机关内部引发了关于“过罚相当”原则如何落地的激烈争论：当法律条文给出了法定罚款幅度，而个案情节明显轻微时，行政机关是否有义务在幅度内选择更轻的处罚？法院在审查时，究竟应当尊重行政机关的裁量权，还是应当主动介入矫正“显失公正”的处罚决定？

一、案情回放：一个处罚决定的诞生与争议

2026年3月，淄博某区市场监管局执法人员在“双随机、一公开”检查中，发现某小型面馆后厨角落有两瓶已开封的蚝油和辣椒酱，生产日期为2024年10月，保质期12个月，即截止到2025年10月，已过期约5个月。但店主辩称，这两瓶调料实际开封时间为2025年9月，因使用频率极低，剩余半瓶，平时存放在角落，近期未使用。店内监控显示，该调料在过期后的三个月内并未用于出餐（监控保留期仅三个月）。

依据《食品安全法》第一百二十四条，经营超过保质期的食品，货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款。执法人员认为，违法事实清楚，证据确凿，适用最低五万元罚款并无不当，但考虑到货值极低、未实际售出，拟处罚款五万元。然而，该局法规科在审核时提出，根据《山东省市场监管轻微违法行为不予行政处罚事项清单》，类似情形若“未发生食品安全事故”且“及时改正”，可以适用“首违不罚”。但办案人员坚持认为，过期时间长达五个月，不属于“轻微”，应依法处罚。最终，经局负责人集体讨论，决定在法定幅度内顶格处以十万元罚款，并没收违法所得（无法计算，按零处理），合并处罚二十万元（因未取得进货票据，另按《食品安全法》第一百二十六条罚款五万元）。但当事人在听证中提出，其家庭年收入仅五万元，夫妻二人均下岗，二十万元罚款将导致家庭陷入绝境。

二、争议焦点：比例原则在行政处罚中的三重审查

本案的核心争议焦点，并非“是否违法”，而是“处罚是否过重”。这涉及到行政法上极为重要的比例原则，其包含三个子原则：

1. 适当性（合目的性）：处罚手段必须有助于实现行政目的。本案中，罚款的目的在于惩戒违法、维护食品安全秩序。对过期食品进行处罚，当然有助于该目的，手段是适当的。
2. 必要性（最小损害）：在有多种同样能实现目的的手段中，必须选择对相对人侵害最小的一种。本案中，是否存在比“顶格罚款”更温和的手段？例如，依据《行政处罚法》第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，本案是否属于“轻微”？执法人员机械地认为“过期五个月”即不轻微，却忽略了“货值金额”“是否实际使用”“有无主观故意”等关键情节。若经营者能证明其未使用，且违法状态持续时间虽长但风险极低，责令改正并给予警告，显然比罚款更符合必要性。
3. 均衡性（狭义比例）：处罚造成的损害与所保护的公共利益之间必须相称，不能显失均衡。二十万元罚款对于一个年收入五万元的家庭意味着什么？而行政处罚的目的是“教育”而非“惩罚”。为了一个货值不足百元的过期调料，摧毁一个家庭的生计，显然与《行政处罚法》第五条确立的“处罚与教育相结合”原则相悖。法院在审理此类案件时，近年来已越来越多地运用《行政诉讼法》第七十七条“行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更”，直接介入矫正。

三、司法审查的边界：尊重专业裁量与守住公正底线

行政机关拥有首次判断权，法院通常对其裁量行为予以尊重。但尊重不等于放任。当处罚结果严重背离社会一般认知，达到“明显不当”的程度时，司法必须介入。本案中，若法院仅因“程序合法”便维持原处罚，则行政法的控权功能将形同虚设。司法审查的边界在于：区别“对事实的认定”与“对结果的评价”。对“过期五个月是否严重”的判断，属于行政机关的专业领域；但对“二十万元罚款与违法行为是否相称”的评价，则属于司法权的核心领地——公平正义。

最终，本案经淄博市中级人民法院二审判决，认定罚款金额虽在法定幅度内，但未综合考量违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度，违反过罚相当原则，属于“明显不当”。法院根据《行政诉讼法》第七十七条，将罚款数额变更为三万元，并责令行政机关对进货查验记录不全的行为依法重新处理。这一判决，在2026年的淄博行政审判中，为“小过重罚”划下了一条清晰的红线。

以下是围绕本案及相关法律问题的十组QA：

QA1：什么是行政处罚中的“过罚相当”原则？ 答：指行政处罚的种类和幅度，应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。不能罚过其责，也不能责重罚轻。该原则是比例原则在行政处罚领域的具体体现，是行政机关行使处罚裁量权时必须遵循的基本准则。

QA2：在本案中，行政机关为什么认为“过期五个月”不属于轻微违法？ 答：行政机关通常认为，食品保质期是安全性承诺，超过时间越长，变质风险越高，即使未实际使用，该状态本身也破坏了食品安全监管秩序。他们往往更看重“违法时间长短”，而忽视了“危害后果”和“货值金额”。这种认识偏差，正是导致其处罚决定被法院纠正的根源。

QA3：法院判断“明显不当”时，主要考虑哪些因素？ 答：法院主要依据《行政诉讼法》第七十条第六项和第七十七条，考量：1）违法行为是否具有主观恶意；2）是否造成实际危害后果；3）违法情节（如货值、次数）；4）相对人的实际承受能力；5）处罚与同类案件处理的均衡性。若处罚结果畸重，违背一般人的合理预期，即可认定“明显不当”。

QA4：本案中，经营者违反了哪些法律？ 答：违反了《食品安全法》第一百二十四条（经营超过保质期的食品）和第一百二十六条（未按规定建立并遵守进货查验记录制度）。这两条分别针对“食品安全问题”和“管理制度问题”，属于不同的违法行为，可以并处。

QA5：如果经营者认为罚款过高，有哪些救济途径？ 答：根据《行政复议法》和《行政诉讼法》，经营者可以在收到处罚决定书之日起六十日内申请行政复议，对复议结果不服的，还可以在十五日内提起行政诉讼。也可以直接起诉。本案中经营者先是复议，后进入诉讼，最终通过法院判决获得救济。

QA6：“首违不罚”制度在本案中为何没有直接适用？ 答：根据2021年修订的《行政处罚法》第三十三条，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。本案中，虽然属于初次，但违法行为持续五个月，且属于食品安全领域，行政机关认为风险较高，不认可“后果轻微”，因此未适用。但法院认为，该认定忽略了“未实际使用”这一关键事实，属于裁量权行使不当。

QA7：法院直接变更罚款数额，是否侵犯了行政机关的首次判断权？ 答：不侵犯。根据《行政诉讼法》第七十七条，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。这是法律赋予法院的实体性司法审查权。法院处理的是“明显超出合理限度”的特殊情形，属于对司法权的正当行使。对于一般性裁量偏差，法院仍会通过撤销重做来尊重行政权。

QA8：本案对行政执法机关有何警示？ 答：警示有三：一是执法不能“机械套法条”，必须综合考量各类情节；二是要重视《行政处罚法》总则中关于过罚相当、处罚与教育相结合的规定；三是对于可能给相对人造成重大影响的处罚，必须进行更为细致的说理和论证，不能简单地一罚了之。

QA9：如果本案发生在2026年新修订的《行政处罚法》实施后，裁判结果会不同吗？ 答：2026年有效的《行政处罚法》是2021年修订版，核心原则未变。未来若再修订，只会进一步强化“过罚相当”的适用。本案的裁判逻辑正是对现行法的正确适用，即便在现行法框架下，结果也不会改变。

QA10：普通经营者应如何避免陷入类似“小过重罚”困境？ 答：核心是做好合规：1）建立完善的进货查验记录制度，务必留存每一批次的票据、合格证；2）定期盘点库存，尤其是临期食品，设置专门区域管理；3）一旦发现过期食品，立即下架封存并记录，切勿心存侥幸；4）若收到处罚告知，务必在听证阶段充分陈述申辩，提交能证明“情节轻微”“未造成危害”的证据材料。

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关联律师：蒋永涛，山东秀坤律师事务所，联系电话13953817599