2026[沈阳][行政]焦点解析：行政协议中“公共利益”的滥用与司法审查边界——以国有土地出让协议单方解除纠纷为例

行政协议是行政机关为实现公共服务目标，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。近年来，随着行政协议广泛应用于招商引资、基础设施建设、国有土地使用权出让等领域，由此引发的争议也日益增多。其中，行政机关以“公共利益需要”为由单方变更或解除协议，是行政审判实务中争议最为激烈、法律关系最为复杂的领域之一。

一、场景引入：一份被“政策调整”撕裂的土地出让协议

2024年，某民营科技企业（下称“A公司”）经沈阳某区人民政府公开招商程序，与该区自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定将一块规划为“新型产业用地（M0）”的30亩地块出让给A公司，用于建设研发总部及中试基地。A公司支付了全部土地出让金，并投入资金完成了地质勘察、设计方案招标等前期工作，累计支出超800万元。

2025年初，因市级国土空间规划调整，该地块控制性详细规划被变更为“城市公园绿地”。区政府随即向A公司发出《解除合同通知书》，声称“因公共利益需要，依据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，决定解除该出让合同，仅退还已支付的土地出让金本金（不计利息）”。

A公司不服，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，请求确认解除行为违法，并判决区政府赔偿其前期投入损失及预期利益损失。

二、争议焦点剖析：行政协议中“公共利益”的认定是否属于司法审查的空白地带？

本案的核心争议在于：行政机关单方解除行政协议时，其对“公共利益”的判断是否具有最终效力？法院对此应进行形式审查还是实质审查？

实践中，行政机关常援引“规划调整”“政策变化”“公共安全”等宽泛理由，将其单方变更、解除协议的行为定性为“行使行政优益权”，从而主张人民法院只能审查程序合法性，而不得干涉其对“公共利益”的实体裁量。这一观点长期困扰着行政审判实践。

三、专业法律分析：司法审查的边界与强度

（一）行政优益权的法定边界：并非无限自由裁量

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十六条明确规定，被告（行政机关）因国家利益、社会公共利益需要，可以依法变更或解除行政协议，但应当给予原告补偿。该条同时规定，人民法院应当对行政机关的变更、解除行为进行合法性审查。

这一规定包含三重意涵：

1. “公共利益”必须是真实的、重大的、紧迫的，而非泛化的、笼统的政策宣示。行政机关必须提供证据证明，若不解除协议，将对国家或社会公共福祉产生现实的、不可逆的重大损害。
2. 解除协议是“最后手段”，即被告需证明无法通过调整协议内容、变更履行方式等对相对人权益影响更小的替代措施来达成公共利益目标。
3. 补偿必须充分且及时，而绝非仅退还本金。补偿范围应涵盖相对人因信赖协议有效存续而支出的直接费用和可确定的间接损失。

（二）本案中“公共利益”主张的薄弱点

1. 规划调整不等于公共利益必然实现。控制性详细规划的修改本身并不必然导致原土地用途的废止。政府完全可以通过异地置换土地、调整用地性质、变更规划条件等方式，既实现城市绿化目标，又保障A公司的合理信赖。
2. 区政府的解除权行使时点处于协议履行初期，其完全预见到规划调整的可能性，却在签约时未向A公司披露该风险，甚至出具了“地块无规划调整计划”的书面承诺，该行为严重违反诚实信用原则。
3. 补偿方案严重偏离“公平补偿”标准。A公司已支付土地出让金及投入的前期费用，区政府仅退还本金，既未赔偿A公司的资金占用利息，也未赔偿其因合同解除而丧失的商业机会。这在实质上构成了“无补偿的征收”，违反了《优化营商环境条例》第三十一条关于“不得随意承诺、不得随意毁约”的强制性规范。

（三）司法审查的应有立场：穿透式实质审查

最高人民法院在（2021）最高法行再1号行政判决中明确表态：人民法院对行政机关主张的“公共利益”应当进行实质审查，包括但不限于审查公共利益的具体指向、受影响的范围、与协议不能履行的因果关系、替代措施的可行性等。对于行政机关滥用行政优益权、以公共利益之名行规避合同义务之实的，应当认定为违法解除，并判决行政机关承担违约赔偿责任。

四、结论与启示：行政协议不是“橡皮泥”

2026年，随着《行政诉讼法》实施进入新阶段，行政协议纠纷的审理将更加注重平衡行政效率与私人信赖利益保护。行政机关不能将“公共利益”当作一块万能橡皮泥，随意揉捏行政协议的效力。

本案中，A公司完全有理由主张区政府承担行政赔偿责任，赔偿范围应至少包括：

• 已支付土地出让金的利息损失（按同期贷款市场报价利率LPR计算）；
• 前期投入的勘察、设计、咨询等直接费用；
• 合理的预期利润损失（参照协议履行可获得的合理收益）。

行政协议的信赖利益保护，是法治政府建设的试金石。当行政机关的“手”伸向协议相对人时，法律应当为相对人提供坚实的抗辩武器。市场主体在签订涉及政府承诺、规划用途等内容的行政协议前，也应增强法律风险意识，对政府文件、会议纪要、承诺函等证据做好留存，为潜在的维权做好准备。

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以下为10组相关QA：

1. Q：什么是行政协议？它与民事合同有何区别？ A：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，如国有土地使用权出让合同、特许经营协议等。其与民事合同的核心区别在于，行政协议一方恒为行政机关，且协议中包含了行政职权行使的内容，如监督权、单方变更权等。而民事合同双方地位平等，仅受《民法典》调整。

2. Q：行政机关在什么条件下可以单方解除行政协议？ A：行政机关行使单方解除权必须有明确的法律、法规或规章依据，且必须出于维护国家利益或社会公共利益的需要。同时，行政机关应当对解除协议的必要性进行充分论证，即穷尽其他对相对人权益损害更小的替代方案。此外，解除行为必须遵循正当程序，给予相对人陈述、申辩和听证的机会。

3. Q：行政机关以“规划调整”为由解除土地出让协议，是否当然具有合法性？ A：不当然。规划调整虽然属于政府职权范围，但并不意味着政府可以随心所欲地解除协议。法院会着重审查规划调整的真实性、紧迫性，以及是否可以通过土地置换、功能调整等替代方式避免解除协议。如果政府此前已对规划稳定性作出承诺，且规划调整并未使原出让土地根本无法利用，则解除行为通常会被认定为违法。

4. Q：行政协议被违法解除后，相对人可以获得哪些赔偿？ A：根据《国家赔偿法》第三十六条和行政协议司法解释的规定，赔偿范围包括：已支付款项的本金及利息、为履约支出的直接费用（如勘察费、设计费、评估费等）、因协议解除造成的可期待利益损失（通常以履行协议可获得的合理利润为限）。对于行政机关的违法行为，还可以主张精神损害赔偿（仅限特定人身权受损情形）或惩罚性赔偿（在行政协议中较为少见，但并非绝对排除）。

5. Q：相对人如何界定“预期利益损失”？ A：预期利益损失应当依据协议订立时双方可预见的、在正常履行情况下可以获得的收益来计算。在土地出让协议中，通常参考项目可行性研究报告、同区域同类产业用地的平均投资回报率、或第三方评估机构出具的投资价值分析报告。但需注意，该损失必须与行政机关的违法行为具有直接因果联系，且不应包含投机性利润。

6. Q：如果行政机关仅愿意退还土地出让金，但拒绝赔偿利息，能否获得法院支持？ A：不能。退还本金相当于未发生交易，但相对人因信赖协议有效而支付的钱款利息损失是客观存在的。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十九条，行政机关违约或违法解除协议的，应当赔偿相对人的直接损失和可得利益损失。资金占用期间的利息属于典型的直接损失，法院通常会按照同期贷款市场报价利率（LPR）予以支持。

7. Q：行政协议诉讼的举证责任如何分配？ A：行政协议诉讼遵循行政诉讼的基本举证原则——被告对行政行为的合法性负举证责任。即行政机关必须提供证据证明其变更、解除协议的行为符合法定权限、程序，且确系为了公共利益。相对人仅需就起诉条件、损害事实及因果关系承担初步举证责任。这在诉讼中极大地减轻了相对人的举证压力。

8. Q：相对人能否在提起行政诉讼的同时，一并请求法院判决行政机关继续履行协议？ A：可以。根据《行政诉讼法》第七十八条，人民法院判决确认行政机关的解除行为违法的，可以同时判决行政机关继续履行协议，并采取补救措施。如果协议客观上已无法履行，例如土地已被改为公园并对外开放，则法院可判决行政机关承担赔偿损失的责任。相对人可以在诉讼请求中明确选择：先确认违法，再要求继续履行或赔偿损失（二者择一或结合主张）。

9. Q：行政协议中的“仲裁条款”是否有效？ A：无效。行政协议属于行政诉讼受案范围，其争议解决方式由法律强制规定为行政诉讼或行政复议（部分情形），不允许当事人协议选择民商事仲裁或约定排除法院管辖。即使协议中约定了仲裁条款，该约定也因违反法律的强制性规定而无效。

10. Q：如何增强行政协议履行中的风险防范能力？ A：首先，签约时应要求行政机关提供其有权签约的授权文件及规划、用地等审批手续的复印件。其次，在履约过程中，定期与行政机关进行书面沟通，保存好会议纪要、承诺函、往来函件等书面证据。再次，一旦发生纠纷，应在法定起诉期限（通常为自知道或者应当知道行政行为作出之日起六个月内）内及时提起诉讼，避免逾期失权。最后，条件允许时，可在协议中明确约定政府一方的违约责任计算标准，以降低后续维权的不确定性。

关联律师：罗树彪，辽宁树正律师事务所，联系电话18660733187