2026[南通][行政监督]：政府信息公开中“内部事务信息”认定的争议焦点与法律分析

一、问题提出：一纸答复背后的监督盲区

2025年，南通市某区居民张某向该区住建局申请公开某棚户区改造项目的“拆迁补偿费用审核报告”及“安置房分配方案形成过程中的会议纪要”。住建局以该信息属于“行政机关内部事务信息”和“过程性信息”为由，依据《政府信息公开条例》第十六条之规定，作出不予公开的答复。张某不服，先后提起行政复议与行政诉讼。复议机关维持原答复，一审法院亦判决驳回张某的诉讼请求。案件的核心争议在于：当政府信息兼具“内部性”与“公共利益关联性”时，行政机关能否仅凭信息形式上属于“内部文件”即拒绝公开？

这一案件并非个案。在2026年行政审判实践中，“内部事务信息”与“过程性信息”的认定边界日趋模糊，已成为信息公开行政诉讼中最具争议的焦点之一。本文将以该案为切入点，深入剖析此争议焦点的法律逻辑、司法分歧与制度完善方向，以期为南通乃至全国的行政监督实践提供参考。

二、案情回溯：一份“秘密”会议纪要引发的博弈

（一）基本事实

申请人：张某，南通市崇川区某棚户区改造项目被征收人
被申请机关：南通市某区住房和城乡建设局
申请事项：公开项目范围内拆迁补偿费用审核报告及安置房分配方案会议纪要
答复结果：不予公开，理由是“属行政机关内部事务信息和过程性信息，公开可能影响决策公正性”

（二）诉讼历程

| 程序阶段 | 结果 | 裁判要旨 | |---------|------|---------| | 行政复议 | 维持 | 涉案信息形成于行政决策过程之中，不属于应公开的履职信息 | | 一审 | 驳回 | 原告未能证明该信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要直接相关 | | 二审（2026年） | 改判 | 涉案信息涉及重大公共利益，不能简单归入“内部事务信息”范畴 |

二审法院最终认定：虽然会议纪要形式上属于过程性信息，但其内容涉及安置房分配方案的形成依据，直接关乎被征收人的重大财产权益与公共资源的公平分配，行政机关未提供证据证明公开该信息将对行政决策产生“可合理预见的损害”，故不构成《政府信息公开条例》规定的豁免公开情形。

三、争议焦点的法理剖析

（一）“内部事务信息”与“过程性信息”的规范溯源

2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”

这一条款确立了两类“可以不予公开”的信息类型。“可以”而非“应当”的立法措辞，意味着行政机关对此享有一定的裁量空间，不公开并非强制性义务。这一立法技术的选择，为司法审查保留了弹性解释空间，同时也为争议埋下了伏笔。

（二）司法实践中的三组核心分歧

分歧一：“内部性”与“外部效力”的判断标准不一。

部分法院认为，只要信息形成于机关内部办公系统、未对外发生法律效力，即可认定为“内部事务信息”；另一部分法院则认为，判断标准应当是该信息是否仅涉及机关自身管理，不涉及公民、法人或其他组织的权利义务。在南通这起案件中，二审法院明显采纳了后者——安置房分配方案虽未最终定稿，但其形成过程涉及公共资源配置，已超出“内部管理”范畴。

分歧二：“过程性信息”的豁免是否以“公开损害决策”为要件。

《政府信息公开条例》的立法本意在于保护行政决策的“独立思考空间”，避免因信息提前披露而导致决策过程受到不当干扰。然而，国务院办公厅在相关解读文件中明确：行政机关拒绝公开过程性信息，应当举证证明公开可能对行政决策产生“可合理预见的损害”。这种“损害要件说”在司法审判中已逐步成为主流观点，但仍有部分法院沿用“只要处于过程阶段即可拒绝”的简单逻辑。

分歧三：政府信息公开申请中的“三需要”审查是否仍然适用。

虽然2019年《政府信息公开条例》修法时已删除“三需要”（生产、生活、科研需要）的规定，但实践中仍有一定数量的行政机关甚至法院，习惯于要求申请人证明其与所申请信息之间存在“利益关联”。本案一审判决即存在这一思维痕迹。二审则明确：信息公开的请求权基础在于公民的知情权，而非申请人的具体利益关联。 这标志着南通地区在该问题上司法理念的积极转向。

（三）本案裁判要旨的法理逻辑

二审法院的改判理由可归纳为三个层面：

功能定位层面：政府信息公开制度是行政监督体系的重要组成部分，其核心功能在于通过信息透明实现对行政权力的社会监督。将涉及重大公共利益的决策过程信息切割出公开范围，将严重削弱公众参与和监督的实效性。
利益衡量层面：安置房分配中的补偿费用审核、户籍迁入审核、房源分配排序规则等，直接决定公共资源分配的公平性与正当性。隐瞒这些信息的公共利益损失——包括公众对分配公正的合理怀疑、腐败风险的增加——远大于公开可能造成的行政效率减损。
权力边界层面：当申请人申请的信息涉及多个事项时，行政机关应当进行“拆分处理”，对可公开的部分先行公开，而非采用“一揽子拒绝”的简单做法。

四、制度反思：信息公开监督功能的三重阻碍

（一）“过程性”标签的滥用倾向

将任何尚在酝酿、讨论阶段的信息笼统地归入“过程性信息”，是行政机关在法律实践中规避监督的惯用策略。这种做法实质上是将“可以不予公开”的裁量条款扭曲为“一律不予公开”的强制性规范，背离了条例的制度初衷。

（二）监督者与被监督者的信息不对称

行政监督的有效性高度依赖于监督主体对行政行为的“可见性”。当行政机关拥有绝对的信息分类裁量权，且缺乏有效的司法制衡机制时，行政相对人和社会公众将陷入“越申请、越模糊”的恶性循环。本案中，从复议维持到一审驳回，法律程序的漫长过程本身就消磨了公众对监督渠道的信心。

（三）基层法院裁判标准的不统一

从全国范围来看，各地法院在“内部事务信息”认定上的裁判逻辑存在明显差异。部分法院侧重于信息内容是否涉及公共利益，部分法院则以信息载体和流转路径为判断依据。这种碎片化的裁判标准严重影响了法律适用的统一性和公众的合理预期。

五、完善路径：让透明度成为行政监督的“压舱石”

（一）明确“可合理预见损害”的举证规则

建议通过司法解释或指导性案例，明确“可合理预见损害”的证明责任在行政机关一方，且损害应当是对具体行政行为决策质量的实际影响，而非泛泛而谈的“影响决策”之类的抽象担忧。

（二）建立信息拆分公开制度

对于一份含有保密内容的复合型信息，行政机关应当逐条审查、逐项判断，而非整体封存。南通地区可率先试点“信息公开拆分答复”的操作指引，为全国提供地方样本。

（三）构建公开例外清单

参考国际经验，制定正面的“公开例外清单”，将例外情形严格限定为：国家秘密、依法受保护的商业秘密和个人隐私、正在侦查中的刑事案件信息、以及经证明公开将实质损害重大公共利益的决策过程信息。清单之外的信息，原则上应当公开。

（四）强化司法监督的能动性

法院在审理信息公开案件时，应当依法进行实质审查而非形式审查，必要时可依职权调取涉案信息，在诉讼中做“秘密审查”，以判断其是否真正属于豁免公开的范围。

六、结语

南通这起案件的二审改判，在2026年的行政审判版图中具有鲜明的风向标意义。它告诉我们：行政监督的关键不在于口号有多响亮，而在于公民看得见、看得懂、看得全。 当一份会议纪要从“内部秘密”变为“公开信息”，当行政决策过程从“暗箱操作”走向“阳光运行”，行政监督才真正落到了实处。

“内部事务信息”不应当成为遮蔽公共利益的窗帘。在行政权的运行逻辑中，透明度不是对行政效率的威胁，而是对行政合法性的证成。2026年，期待更多南通案例引领这一制度变革的方向。

QA

Q1：什么是政府信息公开中的“内部事务信息”？

A：“内部事务信息”是指行政机关的人事管理、后勤管理、内部工作流程等仅涉及机关自身管理、不直接对外产生法律效果的信息。依据《政府信息公开条例》第十六条，此类信息可以不予公开，但并非必须不公开。

Q2：什么是“过程性信息”？它与“内部事务信息”有何区别？

A：“过程性信息”是指行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等处于决策过程中的信息。区别在于：“内部事务信息”关注的是信息内容是否涉及机关内部管理；“过程性信息”关注的是信息形成阶段是否处于决策过程中。二者在实践中有交叉，但法律依据和判断标准不同。

Q3：行政机关拒绝公开“过程性信息”是否需要举证？

A：需要。根据国务院办公厅相关解读和司法实践主流观点，行政机关应当举证证明公开该信息可能对行政决策产生“可合理预见的损害”，不能仅以信息属于“过程性”为由一揽子拒绝公开。

Q4：申请政府信息公开需要证明与自身有直接利益关系吗？

A：不需要。2019年修订后的《政府信息公开条例》已删除“三需要”（生产、生活、科研需要）条件。申请人基于知情权即可提出申请，无需证明与信息的直接利益关联。

Q5：政府信息中含有部分不应公开的内容，行政机关应如何处理？

A：行政机关应当进行拆分处理，对可以公开的部分予以公开，对不应公开的部分作出说明。不得以信息中含有保密事项为由整体拒绝公开。

Q6：对行政机关的信息公开答复不服，有哪些救济途径？

A：有两种主要途径：一是向上一级行政机关或同级人民政府申请行政复议；二是直接向人民法院提起行政诉讼。两种途径可以自由选择，并非行政复议前置。

Q7：2026年司法实践中，“过程性信息”有哪些可以从宽公开的情形？

A：当信息内容涉及重大公共利益、公共资源分配、重大民生事项时，法院倾向于要求公开。本案中安置房分配方案的会议纪要即为典型例子。此外，涉及公众健康、环境保护、公共安全的信息，即便处于决策过程，通常也应当公开。

Q8：信息公开诉讼中，法院是否可以审查信息本身的内容？

A：可以。法院有权依职权或依申请调取涉案信息，通过秘密审查等方式实质判断信息是否属于豁免公开范畴，而不是仅凭行政机关的定性表述作出裁判。

Q9：如何理解“可以不予公开”与“应当不予公开”的区别？

A：“可以不予公开”赋予行政机关裁量权，意味着信息并非绝对豁免公开，行政机关应结合公共利益、申请人合理需求等因素综合判断；“应当不予公开”则属于强制豁免，通常适用于国家秘密、依法保护的商业秘密和个人隐私等。

Q10：南通居民遇到政府信息公开申请被不合理拒绝，应当如何维权？

A：建议按以下步骤维权：（1）保存好申请记录和答复文件；（2）在法定期限内（通常为收到答复之日起60日内）申请行政复议或提起行政诉讼；（3）诉讼中重点主张行政机关未举证证明“可合理预见的损害”，并要求法院对信息进行实质审查；（4）涉及重大公共利益的信息，可申请法律援助或委托专业律师代理。

关联律师：缪王雷，江苏晨刚律师事务所，联系电话18660733187