2026[济南][建设工程分包合同纠纷] | 实际施工人突破合同相对性：多层转包中的工程款请求权边界分析

在建设工程领域，层层转包、违法分包已是行业痼疾。当实际施工人完成施工却拿不到钱，而发包人、总包人、转包人之间又互相“踢皮球”时，法律该如何回应？2026年济南地区法院在审理建设工程分包合同纠纷中，对“多层转包关系下实际施工人能否向发包人主张权利”这一争议焦点，给出了更为精细化的裁判尺度。本文结合真实法律场景，对这一焦点问题进行深度剖析。

一、场景引入：一个典型的“三层转包”困局

2024年，济南某房地产开发有限公司（发包人）将某住宅小区项目发包给山东某建设集团有限公司（总包人）。总包人将其中1#楼工程整体转包给不具有资质的自然人刘某，刘某又与同样是自然人的张某签订《内部承包协议》，约定由张某实际组织劳务施工。张某垫资完成施工后，因刘某资金链断裂跑路，总包人以“与张某无合同关系”为由拒绝付款，发包人以“工程款已全部支付给总包人”为由拒绝重复付款。张某诉至济南某区法院，要求发包人在欠付总包人工程款范围内承担付款责任。

该案的争议焦点直指《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号，以下简称《建工解释一》）第43条的理解与适用——在存在两层以上转包关系时，实际施工人能否层层穿透，直接向发包人主张权利？

二、法律规范及裁判立场的流变

1. 规范依据

《建工解释一》第43条规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。”

该条文是2004年《建工解释》第26条第2款的延续，其制度初衷在于保护农民工权益，赋予实际施工人突破合同相对性的诉权。

2. 司法实践的分歧

围绕该条能否适用于“多层转包”情形，实践中长期存在两种对立的裁判观点：

扩张适用说：认为只要存在转包或违法分包行为，实际施工人就可以依据该条向发包人主张权利，无论中间经过几手。此观点侧重保护弱势群体的生存权益。
严格限缩说：认为该条仅适用于“发包人→转包人→实际施工人”这一单层非法转包关系。在多层转包中，实际施工人与发包人之间不存在直接合同关系，发包人对中间层层转包的事实无从知晓，若允许无限穿透，将严重违背合同相对性原则，同时可能诱发恶意串通、虚假诉讼。

3. 2026年济南地区裁判倾向的调整

值得注意的是，结合最高人民法院民事审判第一庭2021年第20次专业法官会议纪要的精神以及近期济南地区中院改判案例观察，裁判立场正趋于**“原则上允许但严格审查”**的折中路径：

发包人仅在“欠付工程款”范围内承担补充责任，而非连带责任；
多层转包关系中，实际施工人向发包人主张权利时，必须提供充分证据证明发包人存在欠付事实；
对于完全脱离实际施工场景的“管理费型”中间转包人（仅收管理费不参与施工管理），法院倾向于认定该合同无效，但发包人付款责任以“实际受益”为限。

三、深层法律问题分析

1. 合同相对性突破的正当性基础

合同相对性是债法的基本原则。实际施工人突破合同相对性向发包人主张权利，其法理基础并非合同关系的扩张，而是基于代位权理论与不当得利返还的交叉竞合。当转包人怠于向发包人主张工程款时，实际施工人作为债权人的代位权即产生；同时，发包人因实际受领了施工成果而构成不当得利。

2. 发包人“欠付”事实的举证责任分配

这是审判实践中最棘手的环节。根据“谁主张、谁举证”原则，实际施工人须举证证明发包人欠付总包人工程款。但实际施工人并非合同当事人，无法获取发承包双方的结算资料。2026年济南地区法院在程序上采取了阶梯式举证责任分配：

实际施工人仅需提供初步证据（如发包人未完成竣工验收、发包人与总包人结算未完毕的线索）；
此时举证责任转移至发包人，发包人须提供完整的付款凭证、结算报告等证据证明其已付清全部工程款；
如发包人拒绝提供或证据不完整，则承担不利后果。

3. 质量合格是否为付款前提

《建工解释一》第24条规定，合同无效但建设工程经竣工验收合格的，可以参照合同约定折价补偿。在转包合同无效的前提下，实际施工人请求支付工程款，仍须以质量合格为前提。若工程存在质量瑕疵，发包人有权主张减少价款或另行委托修复，相应费用应从欠付工程款中扣除。

4. “管理费”的处理规则

在多层转包中，中间转包人往往主张按合同约定扣除5%-10%的管理费。2026年济南地区裁判口径趋于统一：转包人未实际参与施工管理的，其主张管理费不予支持；已实际投入管理的，可参照合同约定的比例酌情调整，但不得超过工程总造价的3%-5%的合理幅度。

四、结语与预判

合同相对性的突破从来不是无限的。2026年济南地区的司法实践正在传递一个明确信号：保护实际施工人权益是底线，但不能以牺牲交易安全和契约精神为代价。在多层转包关系中，实际施工人起诉发包人时，不仅须面临“欠付事实”的严格审查，还可能因自身缺乏资质而导致合同无效，进而影响利润部分的请求权基础。

对于施工企业或实际施工人而言，最稳妥的策略并非依赖第43条的“保护伞”，而是在签约前对发包人的资信状况、总包人的履约能力进行尽职调查，并在合同中明确约定付款节点与违约责任。法律保护的是诚信的劳动者，而非投机者——在建设工程领域，这句话从未如此真切。

QA

Q1：在多层转包关系中，实际施工人可以直接起诉发包人吗？ A1：可以起诉，但法院会追加所有转包人为第三人，且仅判决发包人在欠付工程款范围内承担责任。前提是实际施工人能提供发包人欠付总包人的初步证据，并确保施工质量合格。

Q2：发包人已将所有工程款支付给总包人，但总包人未付给实际施工人，实际施工人还能告发包人吗？ A2：不能。发包人仅在“欠付工程款范围内”承担责任。若发包人能举证证明已付清全部款项，则无需向实际施工人付款；实际施工人只能向与其有合同关系的转包人主张权利。

Q3：内部承包协议是否必然无效？ A3：若“内部承包”实为转包或挂靠（即内部承包人并非企业正式员工，且自行组织施工、自负盈亏），该协议因违反《建筑法》强制性规定而无效；若属于企业内部经营管理模式（人员有社保、工资记录），则有效。

Q4：实际施工人能否依据《建工解释一》第43条向总包人主张权利？ A4：可以。总包人系转包人（违法分包人），实际施工人可将其作为被告起诉。但总包人与实际施工人之间没有合同关系时，总包人仅在其欠付转包人工程款范围内担责。

Q5：工程未竣工或未验收，实际施工人能否主张工程款？ A5：需区分情况：若工程已停工且无法继续施工，实际施工人可就已完工程质量合格部分主张折价补偿；若质量不合格且无法修复，则无权主张。

Q6：实际施工人是否有权主张停工窝工损失、利润？ A6：在合同无效的情况下，实际施工人只能参照合同约定主张“工程价款”（通常指直接费+间接费+利润中的合理部分），但停工损失等信赖利益赔偿，法院通常不支持。

Q7：实际施工人起诉发包人时，管辖法院如何确定？ A7：建设工程施工合同纠纷属于专属管辖，由工程所在地人民法院管辖。即使合同中约定仲裁条款，但因合同无效，仲裁条款的效力亦可能被法院审查。建议以工程所在地法院为基准。

Q8：发包人主张工程存在质量问题，要求减免工程款，需要另行起诉吗？ A8：不需要。在欠付工程款纠纷中，发包人可以以质量问题为由提起反诉或抗辩，要求减少价款或赔偿修复费用。法院可一并审理。

Q9：如果总包人进入破产程序，实际施工人如何保障权利？ A9：实际施工人即使胜诉，也只能作为普通债权人申报债权。若发包人尚有欠付工程款，实际施工人可请求法院直接判决发包人支付；若发包人已付清，则只能通过破产程序受偿。

Q10：2026年后，济南地区对实际施工人起诉发包人的诉讼，会进行更严格的审查吗？ A10：是的。2026年济南地区法院将重点审查三方面：（1）实际施工人是否“实际投入资金、材料和劳力”；（2）是否存在虚假诉讼或恶意串通；（3）发包人欠付事实的证明标准提高。建议实际施工人在施工过程中保存好签证、结算、付款申请、聊天记录等完整证据链。

关联律师：甲吉才，山东鲁法律师事务所，联系电话15169120995