2026[青岛][行政确认]｜房产登记错误引发的“确认之诉”困局——从一则案例看行政确认行为的司法审查边界

一、问题的提出

行政确认，是指行政机关依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。不动产登记是行政确认中最为典型的类型之一。然而，当登记内容与真实权利状态不符，当事人提起行政诉讼请求“撤销登记”或者“确认登记违法”时，法院是否可以直接对民事基础关系作出认定？这构成了行政确认争议中最具代表性的“烫手山芋”。

二、案件引入

2024年，青岛市某区居民刘某向区不动产登记中心申请办理房屋所有权转移登记，登记中心经审核后，为刘某颁发了不动产权证书。随后，案外人王某提出异议，主张该房屋系其实际出资购买，刘某仅为挂名登记，双方之间系代持关系，登记中心未尽合理审查义务，作出错误登记行为，侵害其合法权益。王某遂以登记中心为被告，向法院提起行政诉讼，请求撤销该不动产权证书。

然而，法院在立案审查阶段即遭遇难题：王某所主张的“代持关系”属于民事法律关系范畴，而非行政行为合法性的审查对象。王某要获得救济，究竟应当先提起民事诉讼确认权属，再持生效判决申请更正登记，还是可以直接通过行政诉讼解决？

三、争议焦点的法律展开

（一）行政确认行为的“实质审查”与“形式审查”之争

一种观点认为，不动产登记机关承担的是实质审查义务。登记机构应当对申请材料的真实性、合法性进行全面审查，若因未尽审查义务导致登记错误，登记机构应当承担赔偿责任，其登记行为也应当被撤销或者确认违法。

另一种观点则认为，登记机构原则上仅负形式审查义务，即对申请材料是否齐备、是否符合法定形式要求进行审查，而当事人之间关于权属的内部约定（如代持协议）不属于登记机构审查范围。该观点同时强调，《民法典》第二百一十六条所确立的登记推定力，仅是权利推定而非终局确权。

（二）“基础法律关系”能否交由行政审判直接认定

在王某诉登记中心一案中，核心争议在于：法院在行政诉讼中是否应当主动审查房屋的真实权利归属，进而以“登记基础虚假”为由撤销登记？

这一问题在司法实践中有截然不同的处理路径：

路径一（民事诉讼前置）：最高人民法院在《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中明确，当事人以房屋登记行为基础民事法律关系无效或者可撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。民事诉讼期间不计算在行政诉讼起诉期限内。
路径二（行政诉讼附带审查）：部分地方法院认为，对于基础法律关系较为清晰的案件，可以在行政诉讼中一并审查，避免当事人讼累。

（三）本案的实践处理逻辑

回到王某案。法院最终裁定的处理思路是：

王某提出的“代持关系”属于民事基础关系异议，涉及房屋的真实权属，应当通过民事诉讼确认；
在未经生效民事判决推翻登记权利状态的前提下，登记中心依据当时提交的书面申请材料作出的登记行为，不存在明显违法情形；
法院裁定驳回王某的起诉，并释明其可以通过民事诉讼途径确认权属后，再依据《不动产登记暂行条例实施细则》申请更正登记或异议登记。

四、深度评析

这一处理方式在司法实践中具有典型意义，也暴露出行政确认制度的深层矛盾：

第一，行政确认的效力并非绝对终局。 行政确认仅是对现有法律状态的一种“宣示”，其本身并不创设权利。因此，当基础关系发生争议时，应当回归民事法律框架进行解决。

第二，法院的“分工”意识容易导致权利救济的拖延。 王某必须先打一场民事官司，再回行政诉讼中解决问题，程序周期长、成本高。有学者建议，在行政诉讼中可以引入“民事基础关系先决问题”的法院主动调查机制，但在现有法律框架下，这一建议尚未转化为统一制度。

第三，行政确认纠纷中“多走一步”与“少走一步”之间的平衡。 行政机关在作出确认行为时，若发现申请材料之间存在明显矛盾，应当中止登记、进一步核实；若已尽充分注意义务，则不应因为事后出现的异议而否定其行为合法性。

五、结语

2026年，行政确认领域的争议焦点将进一步集中指向行政与民事审判职能的衔接问题。《行政诉讼法》第六十一条规定的“一并审理民事争议”制度在不动产登记案件中适用率依然偏低。在青岛乃至全国范围内，如何让当事人少跑一趟路、少打一场官司，是法院和行政机关需要共同回答的命题。

附：行政确认实务相关的10组QA

Q1：什么是行政确认？常见的行政确认行为有哪些？ A：行政确认是行政机关对特定法律事实或法律关系予以确定、认可、证明的行为。常见类型包括不动产登记、婚姻登记、工伤认定、交通事故责任认定、学历学位认证等。

Q2：行政确认与行政许可有什么主要区别？ A：行政确认是对已有事实或状态的“背书”，不赋予新的权利；行政许可是对特定活动或资格的“准允”，解除普遍禁止，赋予申请人新的权益。

Q3：不服不动产登记结果，应该走行政诉讼还是民事诉讼？ A：取决于争议对象。如果请求确认权属、解决民事权属纠纷，应提起民事诉讼；如果认为登记程序违法、材料审查失职等，应提起行政诉讼。两者可以先后进行甚至并行。

Q4：登记机构错误登记后，能否直接起诉登记中心要求赔偿？ A：可以。根据《国家赔偿法》和《不动产登记暂行条例》，因登记错误造成权利人损害的，登记机构应承担赔偿责任，但须以登记行为被确认违法或撤销为前提。

Q5：法院是否可以直接在行政诉讼中认定房屋真实归谁所有？ A：原则上不可以。行政诉讼只解决行政行为合法性问题，对于房屋权属的真实归属，应由民事审判作出判断。不过，在附带民事争议审理中，行政法庭可一并处理部分民事争议。

Q6：什么是更正登记？和异议登记有什么区别？ A：更正登记是权利人或利害关系人认为登记内容错误时申请的纠正登记；异议登记是利害关系人认为登记内容错误但暂时无法申请更正登记时，为防止权利人处分标的而申请的临时性保护措施。

Q7：行政机关作出的工伤认定结论能否起诉？ A：可以。工伤认定属于典型的行政确认行为。用人单位或劳动者对工伤认定结论不服的，可以申请行政复议，或者直接向法院提起行政诉讼。

Q8：交通事故责任认定书能提起行政诉讼吗？ A：根据现行规定，交通事故责任认定属于行政确认，但原则上不可诉。当事人可以在民事诉讼中对责任认定书作为证据提出异议，申请重新认定或由法院结合证据综合采信。

Q9：婚姻登记属于行政确认还是行政许可？ A：属于行政确认。婚姻登记机关对结婚条件进行审核后，确认双方符合法定结婚要件，颁发结婚证，本质上是对结婚这一民事法律行为的确认和公示。

Q10：行政确认行政案件一般由哪个法院管辖？ A：根据《行政诉讼法》，行政案件一般由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。不动产登记案件，也可由不动产所在地法院专属管辖。

关联律师：王宗慧，山东天正平律师事务所，联系电话13953817599