2026[扬州][行政撤销]｜撤销行政许可未告知听证权利，法院为何判决确认违法？

从一纸“撤销决定书”看正当程序在行政撤销案件中的刚性约束

一、引言：一份被撤销的“办学许可”引发的争议

在2026年扬州某地，一家民办教育培训机构因“场地消防不达标”，被当地教育行政部门以“行政许可决定作出后发现存在不符合法定条件”为由，作出了《撤销行政许可决定书》。该机构不服，提起行政诉讼。

案件的核心争议并非“该不该撤销”，而是行政机关在作出不利于相对人的撤销决定时，是否必须履行告知、陈述、申辩乃至听证程序。

该案经法院审理，最终一审判决：确认撤销行为违法，但对撤销结果予以保留（即确认违法但不撤销该撤销决定），并责令行政机关赔偿相对人因程序违法造成的直接损失。这一判决在扬州法律实务圈内引发热议：程序轻微违法究竟是否影响撤销行为的效力？相对人如何应对？

二、争议焦点：行政撤销权行使中的“正当程序原则”是否被虚化

本案中，行政机关的主张是：撤销行政许可系基于“发证时即存在违法情形”，属于《行政许可法》第六十九条规定的“可以撤销”情形，且撤销系依职权作出的纠错行为，不适用行政处罚的听证程序。

但法院查明的事实显示：该机构在设立之初已取得消防验收合格意见书，但由于后续该建筑整体使用性质变更，导致消防标准提升。行政机关在作出撤销决定前，未向该机构送达《拟撤销行政许可告知书》，未给予其陈述和申辩的机会，未组织听证，仅以“程序简易，纠错从快”为由径行作出决定。

由此，案件引发出三个具有普适意义的法律问题：

1. 行政撤销行为是否属于“不利处分”，是否应当适用正当程序原则？
2. 《行政许可法》第六十九条未明文规定听证程序，能否援引《行政处罚法》或《行政程序法》的原则性规定？
3. 撤销决定被确认违法后，该行政行为是否仍然有效？相对人能否据此申请国家赔偿？

三、法律分析：程序合法是行政撤销不可逾越的底线

（一）撤销行为属于“对相对人不利的行政决定”，应受正当程序约束

根据《行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”

该条法律置于总则部分，其立法意图在于确立行政许可全过程的程序保障原则。因此，即使《行政许可法》第六十九条未明文规定“撤销前必须听证”，也不能排除该法第七条所确立的陈述申辩权在撤销程序中的适用。

（二）“有利行政的撤销”与“不利行政的撤销”应区分对待

行政法理论通说认为，对授益性行政行为的撤销，除因申请人提供虚假材料等自身原因外，其他情形下的撤销均应给予相对人合理的程序保障。在最高法相关判例中，法院多次指出：“行政机关作出的对行政管理相对人不利的行政决定，应当给予其陈述和申辩的机会；重大事项还应当依法组织听证。”

本案中，行政机关以“发证时存在瑕疵”为由撤销许可，但其并未提供充分证据证明该瑕疵系申请人欺诈所致。相反，场地消防标准的提高系客观情势变更所致，在此种情形下，行政机关未经告知、申辩径行撤销，实质上是剥夺了相对人提交新证据、说明情况的权利。

（三）确认违法与撤销行为效力之间的关系

依据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，不撤销该行政行为。

但本案判决确认违法的依据是第七十四条第一款第（二）项：行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，不撤销该行政行为。

此处需注意，法院认为“不产生实际影响”是指撤销结果本身并无错误，但程序违法性仍须以判决形式予以否定性评价。因此，该案的裁判逻辑是：程序违法并未动摇撤销决定的事实基础，但行政机关必须为程序上的不正当付出代价，包括承担相应的赔偿责任。

四、实务启示：从本案看相对人的维权路径

对于面临类似处境的行政相对人而言，本案具有重要的指引意义：

1. 收到《撤销决定书》后，第一时间固定证据。 包括撤销决定书的送达时间、通知方式、有无告知救济途径等，这些都可能成为后续程序中判断程序是否合法的关键证据。

2. 在诉讼请求中明确主张程序违法，并以此为由请求确认撤销行为违法或撤销该撤销行为。 如果撤销决定尚未执行完毕，应优先请求撤销该决定；如果已经造成实际损失，应一并提起行政赔偿请求。

3. 善用《行政复议法》与《行政诉讼法》中的程序审查规则。 即使实体撤销事由成立，只要程序存在明显不当，复议机关或法院仍有可能以程序违法为由否定其合法性，从而实现相对人权益的救济。

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10组相关QA

Q1：行政机关撤销行政许可前，是否必须告知相对人？

A： 是的。根据《行政许可法》第七条的规定，相对人享有陈述权和申辩权。即使法律未明文规定撤销前的告知义务，行政机关在作出不利决定前也应当履行正当程序，即至少应告知拟撤销的事实、理由和依据，并给予相对人合理期限的申辩机会。否则，该撤销行为存在程序违法风险。

Q2：行政机关撤销许可前，哪些情况必须组织听证？

A： 司法实践中的倾向性观点是：涉及重大利益、对相对人的经营造成重大影响、或者存在较大事实争议的事项，应当组织听证。虽然《行政许可法》第六十九条未明确要求听证，但参照《行政处罚法》第六十三条，吊销许可证等情形的听证要求具有类推参考意义。

Q3：如果行政机关没有告知听证权利，但撤销结果正确，法院会怎么判？

A： 法院通常会依据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，认定该程序违法属于“轻微违法”，判决确认撤销行为违法，但不撤销该撤销决定。该判决的性质是对行政机关程序瑕疵的否定性评价，同时也为相对人后续主张赔偿提供依据。不能简单以“判决确认违法”来否认撤销的实质效力。在司法实务中，对“轻微违法”的认定比较严格，须结合案情全面判断。

Q4：法院确认撤销决定违法后，相对人还能重新申请许可吗？

A： 可以。撤销决定本身仍然有效，因此原许可已经失效。但相对人在消除撤销事由（如整改消防设施）后，可以重新向行政机关提出许可申请。行政机关不得以曾作出撤销决定为由拒绝受理或拒绝审查。

Q5：撤销许可后，行政机关是否应当退还已缴纳的许可费用？

A： 视情况而定。如果撤销原因系行政机关自身过错或情势变更，而非申请人欺诈或隐瞒，那么相对人主张退还尚未履行的许可费用具有合理性。如果撤销原因是申请人自身违法违规，则行政机关有权不予退还，甚至还可以依法追究相关责任。

Q6：相对人对撤销决定不服，提起行政诉讼的期限是多久？

A： 依据《行政诉讼法》第四十六条，直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。如果先申请行政复议，则须在收到复议决定书之日起十五日内向法院起诉。行政复议的申请期限为知道行政行为之日起六十日内。

Q7：撤销决定作出的理由，法院能否进行实体审查？

A： 完全可以。法院不仅审查行政机关是否符合法定程序，还会对撤销决定的事实依据、法律适用进行实质性审查。例如，行政机关所主张的“不符合法定条件”是否真实存在，证据是否充分，都是法院审理的重点。

Q8：如果相对人错过了陈述申辩期限，还能补救吗？

A： 在行政诉讼阶段，相对人仍然可以在诉讼中提出其在行政程序中未提出的意见、证据和法律依据。法院会将这些材料作为判断撤销决定是否合法的重要参考。但从程序上讲，行政程序中的权利一旦错过，无法在行政程序中“补开”听证，因此相对人应重视行政程序中的每一项通知和期限。

Q9：行政机关以“公共利益需要”为由撤销许可，是否可诉？

A： 可诉。虽然“公共利益需要”是《行政许可法》第八条所规定的可以变更或撤回生效行政许可的情形之一，但该条文要求应当对相对人因此受到的财产损失依法给予补偿。行政机关不能以公共利益之名行非法剥夺之实，其决定同样必须接受司法审查。

Q10：如果撤销决定被法院判决确认违法，但行政机关拒不赔偿，该怎么办？

A： 相对人可以依据生效判决另行提起行政赔偿诉讼。在确认违法的判决生效后，赔偿请求人可以先向赔偿义务机关提出赔偿请求，如果赔偿义务机关逾期不予赔偿或者对赔偿数额有异议，可以向人民法院提起诉讼。

关联律师：梁永巍，江苏淮左律师事务所，联系电话18660733187