2026[呼和浩特]农村土地承包合同纠纷：承包方擅自改变土地用途，合同解除权如何行使？

在呼和浩特农村地区，土地承包合同纠纷中，承包方擅自改变土地用途（如“粮改林”“粮改塘”甚至非法建设厂房） 是引发诉讼的高发争议焦点。本文以一则典型案例为切入点，分析发包方（村集体）在此类纠纷中如何依法行使合同解除权并主张损失赔偿。

【典型案例场景】

2022年，呼和浩特市某村村民委员会（发包方）与村民王某签订《农村土地承包合同》，约定承包期为2022年至2027年，承包地用途为种植粮食作物。2024年初，村委会巡查发现王某未经审批，在承包地上挖掘鱼塘并修筑围墙，欲从事垂钓经营。村委会多次口头制止，王某拒不恢复原状。2025年底，村委会诉至法院，请求：1. 解除承包合同；2. 王某恢复土地原状；3. 赔偿土地复垦费用。

【法律争议焦点分析】

本案的核心争议焦点在于：承包方改变土地用途是否构成根本违约，以及发包方解除权的行使条件与程序。

一、改变土地用途的法律定性——构成根本违约

依据《农村土地承包法》第十八条，维持土地的农业用途是承包方的一项法定义务。该义务属于合同的基础性条款。承包方擅自改变用途，不仅违背了合同明确约定，更破坏了土地资源的规划管制秩序，导致发包方“将土地发包给农户从事农业生产经营”的合同目的落空。

在司法实践中，此种行为通常被认定为根本违约。最高人民法院相关司法解释及裁判观点认为，改变土地用途的行为实质上侵害了农村集体经济组织的土地所有权权益，发包方有权依据《民法典》第五百六十三条第一款第四项（“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”）主张解除合同。

二、发包方解除权的行使程序——须履行前置催告程序

需特别注意，发包方行使解除权并非当然生效。依据《农村土地承包法》第六十四条，对于承包方弃耕抛荒或改变土地用途的，发包方应当先进行催告，要求承包方在合理期限内恢复耕种或原状。只有承包方在催告期满后仍未恢复的，发包方方可依法解除合同。

因此，本案中村委会仅“口头制止”是不够的。法院审理时会严格审查：发包方是否以书面形式送达《限期恢复通知书》？给予的合理期限是否届满？若村委会无法举证完成书面催告程序，其解除权主张可能被驳回，或需重新履行程序。

三、解除后的法律后果——恢复原状及损害赔偿

合同解除后，根据《民法典》第五百六十六条，尚未履行的终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。

具体到本案：

• 恢复原状：王某须拆除围墙、填平鱼塘，使承包地恢复到可耕种状态。
• 损害赔偿：村委会因王某行为支出的土地复垦费用，或因王某违约导致的地力下降、水淹损失等，王某应当赔偿。

四、发包方的败诉风险警示

司法实践表明，此类纠纷中发包方并非绝对胜诉。主要败诉风险点包括：

1. 催告程序缺失：证据链断裂，无法证明曾给予合理期限。
2. 解除权行使期限已过：根据《民法典》第五百六十四条，发包方知道或应当知道解除事由之日起一年内不行使解除权，该权利消灭。
3. 承包方补正行为：若承包方在诉讼前已将土地恢复原状，法院倾向于不支持解除合同，仅判决赔偿损失。

【结论与提示】

面对承包方擅自改变土地用途的违约行为，呼和浩特地区的村集体经济组织应按下述步骤操作：

1. 固定证据（拍照、录像、GPS定位确认土地现状）；
2. 以书面形式向承包方发出“限期恢复原状”催告函（建议留存送达回执）；
3. 催告期满仍未恢复的，及时在一年内提起诉讼；
4. 诉讼请求中应明确要求“恢复土地原状”并保留复垦费用鉴定申请的权利。

农民承包户亦应明确：承包地的农业用途是刚性约束，擅自挖塘、种树、建房均可能面临“地没种成，合同也没了”的双重损失。

相关QA（10组）

Q1：我家承包地被村委会认定为“改变了土地用途”，但我只是在田里临时堆了些沙子，这算违约吗？ A：要看改变程度是否达到影响农业用途的实质状态。临时堆沙且能随时清除，通常不构成根本违约；但如果长期碾压导致耕作层破坏，则可能被认定为改变土地用途。发包方一般需先催告你限期清除，你拒不整改才可能引发解约诉讼。

Q2：我不交农业税费了，是不是也属于改变土地用途？ A：不属于。改变土地用途是物理状态的变化，与是否缴纳费用无关。但长期弃耕抛荒，发包方根据《农村土地承包法》第六十四条同样可以催告后解除合同。

Q3：村里要解除我的合同，但没发任何书面通知，直接起诉到法院，程序合法吗？ A：法院通常会审查是否履行了催告程序。若未催告，法院可能判决驳回解除请求，或要求村委会补充催告程序后再行起诉。因此村委会“直接起诉”存在程序瑕疵。

Q4：我在承包地上建了养鸡棚，这是发展农业，算不算改变用途？ A：养鸡棚属于设施农业，原则上仍属农业用途，但需符合设施农业用地管理规定。如果未经备案且硬化地面，可能被认定为违法用地，需区分一般违约与行政违法问题。

Q5：发包方同意我改挖鱼塘，但只是口头同意，后来反悔起诉我，我该怎么办？ A：口头同意难以举证。建议收集当时村委会会议记录、村民代表证明、政府补贴文件等侧面证据。若无法证明发包方同意，法院将按书面承包合同记载的用途认定你违约。

Q6：发包方把我起诉到法院，我能否在诉讼中主动恢复土地原状来避免解除合同？ A：可以。在一审辩论终结前主动恢复原状，并承担相应诉讼费用，法院一般会基于“合同目的可继续实现”而不支持解除，但你可能需赔偿发包方为此支出的合理费用。

Q7：土地被征收后，我还能继续主张承包合同有效吗？ A：不能。征收是国家行为，土地被依法征收后，承包合同因标的物消灭而自然终止。你有权获得地上附着物和青苗补偿费，但不能再主张合同继续履行。

Q8：我转包给第三人的土地，第三人改变了用途，发包方能解除我的合同吗？ A：能。第三人改变用途视为承包方未履行管理义务，你需对第三人的行为负责。发包方可先对你催告，要求你责令第三人恢复原状，若你未能履行，合同可被解除。

Q9：发包方解除合同后，我前期投入的肥料、地膜等费用怎么算？ A：合同解除后，恢复原状与赔偿损失是双向的。你投入的尚未消耗完的生产资料，在恢复原状时无法取回的，可以向发包方主张折价补偿；同时你需赔偿发包方土地复垦费，两项可相互折抵。

Q10：我听说合同解除权要在一年内行使，这个时间从什么时候起算？ A：自发包方知道或者应当知道承包方改变土地用途之日起一年。例如村委会2024年5月实地发现你挖鱼塘，那么必须在2025年5月前起诉，否则解除权消灭。建议发包方发现违约行为后尽快固定证据并启动法律程序。

关联律师：梁强，内蒙古扬阳律师事务所，联系电话18660733187