2026[泉州][行政]：行政协议履约争议中的法律博弈——以“外嫁女”土地补偿分配为例

在行政法实务中，行政协议纠纷向来是观察政府治理边界与公民权利保障的最佳窗口。2026年，泉州某区一起征地补偿安置协议纠纷案，再次将“外嫁女”能否获得足额土地补偿款这一争议焦点推向台前。该案中，村委会以“外嫁女已不在村集体生产生活”为由，拒绝按协议支付补偿份额，而区政府则以“协议系基于村民自治决议签订”为由，主张不承担连带责任。这一看似简单的履约争议，实则暗含行政协议效力认定、行政优益权边界、合法性审查与合约性审查交织等多重法律命题。

核心争议之一：行政协议中“村民自治决议”能否对抗法定补偿义务？

涉案行政协议系区政府委托村委会与村民签订的补偿安置协议。村委会依据村民代表大会决议，将“外嫁女”排除在分配名单之外。问题在于，该决议虽经民主程序，但若其内容与《妇女权益保障法》第五十六条、《土地管理法实施条例》第三十二条关于“农村妇女平等享有土地补偿权益”的强制性规定相抵触，则协议缔结基础即存在重大瑕疵。

从行政协议司法审查的逻辑看，法院不仅需要审查协议签订程序是否合法，更须审查协议内容是否与上位法相冲突。最高人民法院在（2021）最高法行申2812号裁定中已明确：补偿安置协议不得以“多数人意志”剥夺少数人的法定权利。因此，当村民自治决议与法定补偿标准相抵触，行政机关仍依据该决议签订协议，则行政机关对协议内容的违法性负有不可推卸的审查义务。

核心争议之二：“行政优益权”能否成为拒绝履约的抗辩理由？

本案例中，区政府主张其基于公共利益的变动，有权单方变更或解除协议。但行政优益权的行使并非无边界。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，行政机关仅在“严重损害国家利益、社会公共利益”情形下才可行使单方变更解除权，且须对相对人损失予以补偿。若区政府仅因财政压力或村级矛盾，刻意搁置协议履行，则属于滥用优益权，构成行政不作为。

进一步而言，若区政府明知协议分配方案违法却未予纠正，反而以“尊重自治”为由消极履约，则需承担协议继续履行的违约责任。在行政协议双方法律地位不平等的前提下，行政机关对协议内容合法性负有更高标准的注意义务——这既是权力清单的要求，也是信赖保护原则的体现。

司法裁判的倾向与实务启示

从近年泉州地区法院的裁判口径来看，对于涉及“外嫁女”补偿的行政协议纠纷，法院普遍采取“形式审查+实质干预”的审理思路。一方面，尊重村民自治的初始分配；另一方面，对排除妇女权益的决议坚决否定其合法性。若行政机关未对决议内容进行实质审查，则被认定为未尽法定职责，协议中相关条款无效，区政府需重新履行补偿义务。

对于行政机关而言，该案警示三点：其一，签订行政协议前须进行合法性审查，不能以“民主程序”替代“合规审查”；其二，履约过程中发现协议内容违法，应主动纠错并启动变更程序，而非消极回避；其三，对于因自身审查缺位导致的败诉后果，应承担赔偿责任，不得以内部决策程序推诿。

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快问快答：10组相关QA

Q1：行政协议与民事合同在履约争议上有何本质区别？ A：核心区别在于行政协议中行政机关兼具“缔约方”与“监管者”双重角色。民事合同强调意思自治，而行政协议须优先审查合法性及公共利益导向。若出现条款违法，民事合同可能按可撤销或无效处理，而行政协议则涉及行政职权行使的正当性审查。

Q2：“外嫁女”认定标准在各地实践中是否统一？ A：不统一。目前有户籍说、生活保障说、生产生活说及综合考量说四种认定逻辑。泉州实践偏向“户籍+社会保障基础”双重标准，即外嫁后户籍未迁出且未纳入城镇社保体系的，仍认定集体经济组织成员资格。

Q3：村民自治决议违反上位法，如何申请救济？ A：可依据《村民委员会组织法》第二十七条，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正；若行政机关拒不履职，可对不履职行为提起行政公益诉讼或行政复议。若该决议直接作用于补偿安置协议，可另诉请确认相关协议条款无效。

Q4：行政机关对补偿安置协议的审查边界如何划定？ A：行政机关须对协议主体资格、分配标准、签约程序进行高标准审查。若协议基于违法决议订立，而行政机关已尽到审慎审查义务，则可减轻其责任；但若审查存在明显疏漏（如明知决议违法仍签署），则须承担连带责任。

Q5：行政协议中约定的仲裁条款是否有效？ A：无效。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条，行政协议不适用仲裁法，争议须通过行政复议或行政诉讼途径解决。约定仲裁的条款因违反专属管辖规定而自始无效。

Q6：行政机关能否以“公共利益变动”为由暂停履行补偿义务？ A：仅在足以导致合同目的无法实现的重大情势变更下且经法定程序方可行使。若仅以内部资金安排或政策调整为由延期，不构成有效抗辩。行政优益权的行使必须与目的合比例，且须先行给予临时补偿。

Q7：协议被确认违法后，赔偿范围是否包含预期利益？ A：包含。若违法协议导致相对人丧失签约机会，可主张缔约过失赔偿；若行政机关违法解除有效协议，须赔偿直接损失及合同履行后可获得的利益。但对于基于“外嫁女”身份产生的补偿份额，法院将参照同村村民平均分配水平认定。

Q8：行政机关败诉后，能否向作出违法决议的村委会追偿？ A：可以。行政机关在承担赔偿责任后，对于因村委会违法决议造成的审查失误，可依据民事法律关系或行政追偿程序，要求村委会承担相应的过错责任。但该追偿不得转嫁为对相对人补偿义务的减免。

Q9：此类案件的诉讼时效有何特殊规定？ A：适用行政诉讼起诉期限，一般为知道或应当知道行政行为之日起六个月。但对于要求行政机关履行补偿职责之诉，若行政机关未明确拒绝，视为不作为，起诉期限自履行期限届满之日起算。建议尽早提起诉讼以防逾期。

Q10：争议期间，行政机关能否单方强行支付“无争议部分”补偿款？ A：可以，且应如此操作。对于无争议部分（如地上附着物补偿）先行支付，防止损失扩大。对于有争议部分（如外嫁女份额）应暂缓支付并提存，待行政裁决或司法判决生效后按结果执行。

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关联律师：杜志高，北京盈科（泉州）律师事务所，联系电话18876256393