2026[商丘][行政]行政协议违约与行政优益权冲突的裁判逻辑

一、问题的提出

在行政协议纠纷中，最核心的争议焦点莫过于行政机关以“公共利益需要”为由单方变更或解除协议后，相对人主张行政机关构成违约并请求赔偿。此类案件横跨“合同自由”与“行政特权”两大法理阵营，裁判尺度在司法实践中长期存在摇摆。

2026年，河南商丘某区法院审结的一起市政特许经营协议纠纷案颇具典型意义。案情显示：2019年，某区政府与A环保公司签订《生活垃圾焚烧发电项目特许经营协议》，约定特许经营期30年，并明确“因国家政策重大调整或公共利益需要，政府方可提前收回特许经营权，但应给予投资方合理补偿”。2025年，因城市规划变更，该区新建一座大型综合垃圾处理中心，政府遂依据协议中的“公共利益条款”向A公司发出《解除协议通知书》，收回项目经营权。A公司认为，政府新建设施的行为属于可预见的商业竞争而非“公共利益必要变更”，且补偿方案仅覆盖账面残值，未包含未来预期收益损失，故诉请确认解除行为违约，要求赔偿损失共计2.3亿元。

本案争议焦点可以提炼为三个层次：

1. 行政机关行使“优益权”单方解除协议，其合法性审查标准为何？
2. 协议中“公共利益条款”与《民法典》第五百三十三条情势变更规则、《行政诉讼法》第十二条行政协议受案范围如何衔接？
3. 赔偿范围是限于直接损失，还是应包括可得利益？

二、分析框架：行政优益权的边界与违约认定

行政协议具有“行政性”与“合同性”双重属性。最高人民法院在《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十一条、第十六条中明确：人民法院审查行政机关单方变更、解除协议行为，应着重审查其是否具有法定事由、是否遵循法定程序、是否给予公平补偿。若仅有政策调整之名而无实质上的公共利益必需性，则该行为构成违法行使优益权，即应认定为违约。

第一，关于“公共利益”的涵摄。商丘案中，政府以“城市规划变更”为由主张公共利益。但城市规划的调整本身可能源于多种因素——若新建设施仅是提升了处理能力，而非因原有设施存在环保隐患、安全隐患等不改进即损害公益的情形，则“公共利益”的紧急性与不可替代性便存疑。法院审理时应采用比例原则：即解除协议是否为实现公益所必需，有无其他对相对人损害更小的替代方案（如协议变更、延期、委托运营等）。若新建设施属于可统筹安排的功能互补，而非对旧项目的物理性替代，则不能当然触发“解除权”。

第二，关于预期收益损失的赔偿。行政协议解除后的补偿范围，实践中分歧极大。一种观点认为，协议解除不同于民事违约，行政优益权的行使具有法定性，相对人仅能获得信赖利益补偿，即直接投入成本与残值。另一种观点（近年来逐渐占上风）认为，既然《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条明确“被告未依法变更、解除协议，给原告造成损失的，人民法院可以判决被告承担赔偿责任”，该“损失”理应包括《民法典》第五百八十四条规定的可得利益（即合同履行后可获得的收益）。但需注意，可得利益的赔偿应受“可预见规则”限制，且应考虑经营风险、未来政策不确定性的折减。商丘案中，A公司主张的2.3亿元包含30年远期收益折现，显然忽略了市场变化、设备老化等因素，法院若全额支持则过度加重财政负担，若一概不予支持则使优益权沦为变相征收的工具。

第三，程序性义务的履行。行政机关作出解除决定前，是否履行了告知、听取申辩、听证、集体讨论等程序，是判断其是否滥用优益权的关键程序要件。若决策过程无合法卷宗佐证，则难以排除“名为公益，实为甩包袱”的嫌疑。

三、裁判路径与规则启示

对商丘前述案件而言，较为合理的裁判思路应是：

• 首先，审查政府解除协议的行为是否具有明确的法律法规依据或协议约定的“公共利益”触发条件。若新建设施虽属城市规划调整，但并未使原项目无法继续运营，则解除行为不具正当性，构成违约。
• 其次，在损失计算上，区分直接损失（投入成本未收回部分）与可得利益损失（按剩余特许经营期内的合理净收益测算）。对可得利益部分，可参考项目运营历史数据、同行业利润率，并扣除必要的风险折价，而非简单按投资额或全部预期毛收入计算。亦可引入第三方评估机构介入损失核定。
• 再次，若法院认定解除行为违法，则首选裁判方向为继续履行协议；仅当继续履行已客观不能（如地块被收回、环评已变更）时，方转为金钱赔偿。商丘案中若新建综合处理中心已实际占用原厂址，则继续履行已不可能，应判决政府赔偿全额投资损失+合理预期利润（按剩余年限的60%-70%折减）。

此案的裁判若能在“行政优益权”的合法性审查中引入比例原则和利益衡量，将在商丘乃至豫东地区形成示范效应：行政机关并非可以随意以“公共利益”为由打破合同稳定，其行使优益权必须经得起司法审查的价格与程序双重考验。

10组相关QA

1. 问：行政协议中，行政机关何时可以单方解除协议？ 答：必须基于法律法规规定的法定事由，或协议中明确约定的“公共利益需要”等特定情形，且解除行为应遵循正当程序、给予公平补偿，否则即构成违法。

2. 问：行政机关在行政协议中的“优益权”是无限的吗？ 答：不是。司法审查强调“目的正当性”与“比例原则”，如果存在对相对人侵害更小的替代方案，则不得径行解除。

3. 问：行政协议纠纷案件应由如何确定管辖法院？ 答：依据《行政诉讼法》第十二条及行政协议司法解释，行政协议案件由被告所在地或协议履行地人民法院管辖；经复议的，也可由复议机关所在地法院管辖。

4. 问：相对人能否在行政诉讼中一并提起违约金主张？ 答：可以。相对人在请求确认解除行为违法的同时，可一并请求判令行政机关按照协议约定支付违约金或赔偿损失。

5. 问：损失赔偿范围是否包含预期利润（可得利益）？ 答：现行司法解释支持包含合理预期利益损失，但需结合可预见规则、损益相抵和风险折减原则综合确定，并非所有远期收益都应全额支持。

6. 问：“公共利益”的定性在诉讼中如何举证？ 答：行政机关应提供城市规划调整文件、专家论证意见、社会影响评估报告等证据；法院将审查该目的与解除行为之间是否具有直接因果关系及必要性。

7. 问：协议中未约定单方解除条款，行政机关是否还能解除？ 答：若因法律政策重大调整导致继续履行协议损害国家利益或社会公共利益，行政机关仍可依职权解除，但须依据行政协议司法解释第十六条的规定，且需先行协商变更。

8. 问：行政机关解除协议的程序底线是什么？ 答：至少应包括事先告知相对人解除的理由和依据，听取相对人的陈述申辩，作出书面决定并送达，告知其申请行政复议或提起行政诉讼的权利。

9. 问：对解除行为不服，相对人应如何处理？诉讼时效多久？ 答：可先行申请行政复议，也可直接提起行政诉讼。行政协议案件起诉期限一般为知道或应当知道解除行为之日起六个月，逾期将丧失请求权。

10. 问：商丘地区此类案件有无特殊的地方性规定？ 答：河南高院及商丘中院尚未出台独立统一的地方性指导意见，审理尺度以最高人民法院司法解释和典型案例为参照，重点依托个案的司法审查实现权利救济。

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关联律师：李春，河南浩君律师事务所，联系电话15518317218