'山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）鲁行终420号

上诉人（原审原告）张某华，男，汉族，1955年9月12日出生，住山东省曹县。

上诉人（原审原告）晋某建，男，汉族，1957年6月13日出生，住山东省曹县。

上诉人（原审原告）晋某牛，男，汉族，1969年12月23日出生，住山东省曹县。

上诉人（原审原告）王某灵，男，汉族，1967年6月16日出生，住山东省曹县。

以上共同委托代理人渠红英、李敏，北京恒圣（温州）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地山东省菏泽市。

法定代表人李某英。

委托代理人王某存。

委托代理人李学柱，山东晟韵律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地山东省济南市。

法定代表人周某翔。

委托代理人赵某。

原审第三人曹县人民政府，住所地山东省曹县。

法定代表人孟某选。

委托代理人韩某强。

上诉人张某华、晋某建、晋某牛、王某灵因与被申请人菏泽市人民政府、山东省人民政府及原审第三人曹县人民政府行政批复及行政复议一案，不服山东省菏泽市中级人民法院（2023）鲁17行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明：2020年4月11日，韩集镇人民政府作出《曹县韩集镇侯家村增减挂钩项目拆迁补偿安置方案》，载明根据曹县人民政府增减挂钩工作计划，曹县韩集镇侯家村列入本次项目申报范围，并与韩集镇某甲村民委员会就房屋拆迁货币补偿安置等事宜签订协议。同日，韩集镇人民政府对《曹县韩集镇侯家村增减挂钩项目拆迁补偿安置方案》进行公示，公示期自2020年4月11日起，至2020年5月11日止，并载明若对拆迁补偿安置方案有异议，需在公示期间向韩集镇人民政府提出听证申请。2020年5月13日，韩集镇某甲村民委员会向曹县人民政府作出放弃听证证明，表示曹县人民政府组织编制的城乡建设用地增减挂钩实施工作计划和项目区实施规划方案在侯家村公示后，经村民代表大会研究，认为方案中项目区规划、住宅设计、农田整理方案从本村实际出发、安排合理，安置意见切实可行并充分尊重群众意愿，同意方案。

2020年5月13日，韩集镇某乙村民委员会作为甲方，与乙方韩集镇某甲村民委员会签订集体土地权属调整协议书，约定甲方将位于**镇**村**村的55.332亩土地调换给乙方，用于乙方迁建居民住宅及配套建设公共设施和基础设施；乙方将位于韩集镇侯家村的55.332亩土地调换给甲方，用于甲方农业生产发展。2020年6月17日，曹县自然资源和规划局作为甲方，与乙方韩集镇人民政府，丙方韩集镇侯家行政村签订复垦协议书，约定甲乙双方于2020年-2023年对丙方侯家村农村居民点进行改造后实施复垦。2020年6月19日，韩集镇人民政府向曹县人民政府作出《关于申报韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目的请示》。

2020年8月17日，曹县自然资源和规划局作出《关于拟办理农用地转用并使用事项的公示》，拟安排使用韩集镇韩集村集体土地，用于村民住宅项目建设，公示期自2020年8月17日起，至2020年9月15日止，并在韩集村支部委员会门口进行张贴。

2020年8月28日，曹县自然资源和规划局作出《关于对韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧和安置位置的踏勘报告》。同日，曹县人民政府组织召开了韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案专家论证会，作出了《曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案论证意见》。2020年9月9日，曹县人民政府向韩集镇人民政府作出《关于韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目的批复》，同意韩集镇侯家村实施村庄改造。同日，曹县人民政府向菏泽市人民政府作出曹某呈［2020］52号《关于呈报批准韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案的请示》，并附曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目情况表。

2020年9月16日，韩集镇某乙村民委员会向曹县自然资源和规划局作出放弃听证证明，表示曹县自然资源和规划局《关于拟办理农用地转用并使用事项的公示》在韩集村张贴公布后，经村民代表会议研究，认为土地面积、地类准确，土地用途符合国家政策，同意办理农用地转用并使用手续，不再要求进行听证。2020年12月，曹县自然资源和规划局作出《曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案》。2020年12月15日，曹县统筹规划优化布局建设美丽宜居乡村工作专班作出《关于同意申报曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案的意见》。2020年12月28日，菏泽市自然资源和规划局向菏泽市人民政府作出《关于曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目审查意见的报告》，并附曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目情况表及曹县统筹规划优化布局建设美丽宜居乡村工作专班关于同意申报曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案的意见。2020年12月31日，菏泽市人民政府作出菏政复［2020］374号《批复》，同意《曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案》。

原告张某华等四人的承包地位于涉案增减挂钩试点项目的安置区范围内。2021年11月3日，经原告张某华申请，菏泽市人民政府办公室作出菏公开告字［2021］1099号政府信息公开告知，向其公开菏政复［2020］374号《批复》。2021年12月2日，山东省人民政府办公厅作出［2021］第1259号《关于对张某华申请征地内容的政府信息公开告知书》，告知张某华等申请人其申请公开的曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目的省级审批文件，因未收到该项目的报批材料，省政府或省政府办公厅不存在该信息。2022年11月17日，原告向山东省人民政府申请行政复议，请求撤销菏政复［2020］374号《批复》。山东省人民政府受理后，向原告和菏泽市人民政府分别送达了《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。2023年1月11日，山东省人民政府作出了鲁政复决字［2022］908号《行政复议决定书》，决定维持菏泽市人民政府作出的菏政复［2020］374号《批复》。原告张某华等四人不服，提起本案诉讼，请求撤销菏泽市人民政府作出的菏政复［2020］374号《批复》及山东省人民政府于作出的鲁政复决字［2022］908号《行政复议决定书》。

原审法院认为：关于原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。菏泽市人民政府作出的菏政复[2020]374号《批复》，对《曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案》予以同意，并要求曹县人民政府严格按照该方案组织实施。原告的承包地位于涉案项目的安置区范围之内，且已被实际占用，菏政复[2020]374号《批复》已对原告的权利义务产生实际影响，原告提起本案诉讼，属于行政诉讼的受案范围。

关于菏政复[2020]374号《批复》和鲁政复决字[2022]908号《行政复议决定书》是否合法的问题。鲁国土资发[2018]7号《山东省国土资源厅关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见（试行）》第一条优化审批流程中规定：“1.项目立项。县（市、区）政府组织有关部门编制增减挂钩项目区拆旧安置实施方案，报设区的市政府。设区的市国土资源局收到县（市、区）政府请示后，对增减挂钩项目区拆旧安置实施方案进行审查并提出审查意见。符合要求的，按土地利用总体规划和农用地转用审批权限，报请设区的市政府批复。”具体到本案，曹县人民政府组织编制曹县韩集镇侯家村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案，向菏泽市人民政府申请批准；菏泽市自然资源和规划局经审查，认为该项目符合要求，报请菏泽市人民政府批复，符合上述文件关于增减挂钩项目立项的规定。拆旧-安置项目区完成并验收后与建新区整体呈报省政府批复，因此，菏泽市人民政府作出菏政复[2020]374号《批复》，并未超越相应职权。

关于原告主张菏泽市人民政府作出菏政复［2020］374号《批复》未保障其知情权的问题。涉案项目的拆迁补偿安置方案及关于拟办理农用地转用并使用事项作出后，均进行了公示，并在公示中告知了申请听证的权利，现有证据未显示公示期间有相关权利人提出听证申请，且公示期满后，韩集镇某甲村民委员会和韩集镇某乙村民委员会分别作出了放弃听证证明，菏泽市人民政府根据曹县人民政府的请示作出菏政复［2020］374号《批复》，未侵犯原告的知情权。原告主张涉案增减挂钩试点项目突破了国家下达的挂钩周转指标，且致使耕地质量降低，但均未提供相应证据予以证明。且在拆旧区复耕为耕地后才需进行耕地质量等别评定，目前还不具备耕地质量等别评定条件。因此，对原告该项主张，不予支持。

综上，原告请求确认菏泽市人民政府作出的菏政复[2020]374号《批复》违法并予以撤销的理由不足。山东省人民政府作出的鲁政复决字[2022]908号《行政复议决定书》认定事实清楚，复议程序合法。据此，判决驳回原告的诉讼请求。

张某华等四人不服提起上诉，请求撤销原审判决并依法改判支持其诉讼请求。理由如下：菏泽市人民政府作出涉案批复，违反法律法规且超越职权。涉案增减挂钩项目实施过程中，听证程序缺失，未征求农民意愿。

本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。

本院认为：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确了城乡建设用地增减挂钩政策。各地结合实际情况进行增减挂钩项目试点并制定配套政策，不断规范和优化增减挂钩项目实施流程，促进城乡建设用地布局优化和美丽乡村建设。《山东省国土资源厅关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见（试行）》（鲁国土资发〔2018〕7号）对增减挂钩项目立项作出规定，即“县（市、区）政府组织有关部门编制增减挂钩项目区拆旧安置实施方案，报设区的市政府。设区的市国土资源局收到县（市、区）政府请示后，对增减挂钩项目区拆旧安置实施方案进行审查并提出审查意见。符合要求的，按土地利用总体规划和农用地转用审批权限，报请设区的市政府批复。”本案中，为实施增减挂钩试点项目拆旧安置计划，根据相关政策和上级要求，曹县人民政府组织编制《曹县韩集镇侯家村增减挂钩项目拆迁补偿安置方案》，该方案作出后进行了公示，公开征求意见，并在公示中告知申请听证的权利。菏泽市自然资源和规划局经审查，认为该方案符合规定，报请菏泽市人民政府审批。拆旧-安置项目区完成并验收后与建新区整体呈报山东省人民政府批复。因此，菏泽市人民政府作出的菏政复[2020]374号《批复》，符合相关政策要求，并无不当。山东省人民政府作出鲁政复决字[2022]908号《行政复议决定书》，对上述批复予以维持，亦无不当。上诉人主张菏泽市人民政府作出涉案批复，违反法律法规且超越职权，涉案增减挂钩项目实施过程中听证程序缺失，理据不足，本院不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人张某华、晋某建、晋某牛、王某灵负担。

本判决为终审判决。

审 判 长李莉军

审 判 员马红

审 判 员姚美科

二〇二三年十月十六日

法官助理温贵能

书 记 员李倩'