'山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）鲁行终117号

上诉人（原审原告）王某国，男，1970年11月25日生，汉族，住山东省菏泽市鄄城县。

上诉人（原审原告）郑某设，男，1952年3月5日出生，汉族，住山东省菏泽市鄄城县。

上诉人（原审原告）郑某文，男，1964年8月24日出生，汉族，住山东省菏泽市鄄城县。

上诉人（原审原告）郑某本，男，1950年11月13日出生，汉族，住山东省菏泽市鄄城县。

上诉人（原审原告）郑某江，男，1967年12月12日出生，汉族，住山东省菏泽市鄄城县。

上诉人（原审原告）邢某岭，男，1969年1月16日出生，汉族，住山东省菏泽市鄄城县。

上诉人（原审原告）邢某英，女，1974年2月2日出生，汉族，住山东省菏泽市鄄城县。

上诉人（原审原告）王某林，男，1975年1月26日出生，汉族，住山东省菏泽市鄄城县。

以上上诉人共同委托代理人刘义，北京中庄律师事务所律师。

以上上诉人共同委托代理人王正军，北京中庄律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地山东省菏泽市。

法定代表人李某英。

委托代理人王某存。

委托代理人李学柱，山东晟韵律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地山东省济南市历下区。

法定代表人周某翔。

委托代理人汲某辉、王某杰。

上诉人王某国等8人因与被上诉人山东省人民政府、菏泽市人民政府土地行政批复及行政复议一案，不服山东省菏泽市中级人民法院于2024年1月23日作出的（2023）鲁17行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。2024年3月12日对本案组织了听证。上诉人郑某本、郑某江、邢某岭及委托代理人刘义，被上诉人菏泽市人民政府委托代理人王某存、李学柱均出庭参加听证。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，鄄城县人民政府于2023年4月6日作出《关于办理农用地转为建设用地及使用手续的公示》，在鄄城县**村民委员会予以张贴公示。同日，鄄城县自然资源和规划局向鄄城县**村委会作出并直接送达《听证告知书》（鄄自然资听告字〔2023〕第4号）。2023年4月7日，鄄城县旧城镇人民政府和某某村民委员会对涉案土地组织调查并制作《土地所有权现状调查确认表》《农转用土地使用权及地上附着物和青苗现状调查确认表》。2023年4月27日，旧城镇某某村民委员会向旧城镇人民政府提交书面《申请》，内容为：“为了保障Ｇ20国道建设需要、促进经济发展，改善居民环境，经组织召开北关村村民代表大会讨论、一致通过北关村农民住宅建设项目，同意办理农用地转为建设用地及使用手续。该土地位于**村**、土地面积1.6359公顷。该土地符合鄄城县土地利用总体规划，现申请办理农用地转为建设用地及使用手续。”2023年5月4日，鄄城县旧城镇人民政府与农转用补偿相关权利人签订《土地农转用补偿协议》，郑某文、郑昌立、郑某设、邢某岭、郑某江、王某国、王某林等在《农转用补偿登记和农转用补偿安置协议签字确认单》上签字确认。同日，鄄城县农业农村局作出《关于旧城镇北关村申请宅基地审批的审查意见》，拟同意办农用地转为建设用地审批手续。鄄城县旧城镇人民政府向鄄城县人民政府作出《关于北关村农民住宅建设项目建设使用地的请示》（旧政呈〔2023〕15号）。2023年5月5日，鄄城县**村委会向鄄城县自然资源和规划局出具书面《放弃听证证明》。2023年7月5日，鄄城县自然资源和规划局向菏泽市自然资源和规划局提交《关于国道240黄河大桥旧城镇北关村拆迁安置区项目办理农用地转为建设用地及使用手续的编制说明》，鄄城县自然资源和规划局作出《城镇分批次农用地转用方案》，经鄄城县自然资源和规划局、鄄城县人民政府、菏泽市自然资源和规划局逐级审查并盖章。2023年7月11日、鄄城县人民政府向菏泽市人民政府提交《关于国道240黄河大桥旧城镇北关村拆迁安置区项目办理农用地转为建设用地及使用手续的请示》（鄄政呈〔2023〕43号）。2023年7月12日，菏泽市自然资源和规划局向菏泽市人民政府呈报《关于国道240黄河大桥旧城镇北关村拆迁安置区项目办理农用地转为建设用地及使用手续的审查报告》。2023年7月21日，菏泽市人民政府作出《关于同意国道240黄河大桥旧城镇北关村拆迁安置区项目办理农用地转为建设用地及使用手续的批复》（菏政复〔2023〕105号），同意鄄城县使用国家农村村民住宅用地指标，为旧城镇旧城村集体土地1.6359公顷（其中耕地1.5912公顷）办理农用地转为建设用地手续，并将上述土地由旧城镇旧城村使用，用于国道240黄河大桥旧城镇北关村拆迁安置区项目建设。原告王某国等8人不服该批复，向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府经复议于2023年10月30日作出《行政复议决定书》（鲁政复决字〔2023〕808号），决定维持菏泽市人民政府作出的涉案土地行政批复。原告不服，遂提起本案行政诉讼。

原审法院认为，本案争议焦点是被告菏泽市人民政府作出土地行政批复及山东省人民政府作出的行政复议决定是否合法。一、菏泽市人民政府具有作出涉案土地行政批复的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款“在省政府批准土地利用总体规划的城市、集镇确定的建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，省政府授权各市政府批准”以及《山东省人民政府办公厅关于规范用地审批权行使做好建设用地报批工作的通知》（鲁政办发〔2020〕14号）中“规范实施省政府授权和委托用地审批权,将省政府可以授权的农用地转为建设用地审批事项授权各市政府批准。”之规定，菏泽市人民政府具有作出涉案土地行政批复的权限。虽然原告提出涉案土地属于基本农田，市政府无权批复的意见，也提交了土地承包经营权证书，但是土地承包经营权证书主要是确定土地承包经营关系，至于土地性质的确认应当以自然资源和规划部门的基础数据为准，而根据土地利用总体规划涉案土地并非基本农田，原告主张不能成立。但是这也反映出相关部门之间信息不对称数据不通畅，应当增加部门之间的工作衔接，及时更新土地承包利用登记信息，减少不必要的行政纠纷。二、经审查，菏泽市人民政府作出的行政批复，行政程序合法，适用法律正确。1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款规定：“在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。”鄄城县人民政府在组织鄄城县自然资源和规划局拟订农用地转用方案后，报菏泽市人民政府批准，符合上述规定。2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第二款规定：“农用地转用方案应当重点对建设项目安排、是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明。”本案中，涉及新增建设用地1.6359公顷使用国家农村村民住宅用地指标，需补充耕地1.5912公顷已补充耕地1.5912公顷，亦符合上述规定。3.土地行政批复作出过程中，亦对相关情况进行了公示，告知了相关权利，调查了土地所有权和使用权现状，相关程序并无不当。三、经审查，山东省人民政府经复议，决定维持菏泽市人民政府作出的涉案土地行政批复，程序合法，结果正确。综上，市政府作出的土地行政批复认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，省政府复议决定维持并无不当，原告诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王某国等8人的诉讼请求。

上诉人王某国等8人不服原审判决，提起上诉,请求依法撤销案涉一审判决，撤销案涉农用地转为建设用地批复，撤销省政府案涉行政复议决定书。具体事实和理由如下：1.案涉土地为基本农田，鄄城县自然资源部门不得随意将案涉基本农田变为一般耕地。土地利用总体规划的调整并未经过审批，不具有合法性。2.案涉上诉人的基本农田并不在国道240黄河大桥的征收范围之内。根据《自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》的规定，已划定的永久基本农田，在土地承包经营权证没有被注销的情况下任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，非农业建设不得未批先建。

被上诉人山东省人民政府答辩称，省政府作出涉案《行政复议决定书》程序合法，并无不当之处。

被上诉人菏泽市人民政府答辩称,涉案批复为农转用批复不涉及土地所有权的改变，不涉及征收。涉案土地为一般耕地并非基本农田，不存在基本农田调整为一般耕地的情况。

二审期间，被上诉人菏泽市人民政府提出关于本案案情有关问题的说明一份，该说明内容为案涉土地性质是农用地，总计24.5358亩。认定不是基本农田的理由是经自然资源部批复的国土空间可规划三区三线划定成果而定。经套合永久基本农田数据库，该地块没有位于永久基本农田数据库范围内。收回土地承包经营权证不是办理农用地转用手续的要件，该地块已依法办理农用地专用手续，土地性质变更为建设用地，而且依法及时足额支付土地补偿费、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，保障了农民的基本生活。上诉人王某国等8人对此答复称，案涉土地为基本农田，不在国道240范县黄河大桥建设安置项目征收范围内，案涉的土地规划不得随意变更，认为菏泽市人民政府在作出农用地转为建设用地批复之后进行的规划变更。案涉土地承包经营权证期限到2029年9月30日，土地承包经营权证没有被收回不是办理农用地转为建设用地的要件。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。二审期间各方当事人均未提供新证据，亦无新的事实和理由提出。

本院认为，本案争议焦点是案涉土地行政批复及行政复议决定是否合法正确。

首先，关于菏泽市人民政府是否具有案涉土地的审批权问题。根据《山东省人民政府办公厅关于规范用地审批权行使做好建设用地报批工作的通知》(鲁政办发〔2020〕14号)规定：“二、规范实施省政府授权和委托用地审批权（一）将省政府可以授权的农用地转为建设用地审批事项授权各市政府批准。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，在省政府批准土地利用总体规划的城市、集镇确定的建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，省政府授权各市政府批准。（二）将上述授权范围内的省政府批准土地征收审批事项委托各市政府批准。省政府授权市政府批准农用地转为建设用地范围内的土地征收审批事项，除需报国务院审批的以外，省政府委托市政府批准。”据此，菏泽市人民政府具有作出涉案土地行政批复的权限。

其次，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款规定：“在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案应当重点对建设项目安排、是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明。农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。”案涉农用地转用方案对涉案土地用于国道240黄河大桥旧城镇北关村拆迁安置区项目建设作出说明，其符合《鄄城县土地利用总体规划（2006-2020年）》《鄄城县**村、北关村村庄规划（2023-2035年）》，以上规划均显示案涉土地并非基本农田。

本案中，涉及新增建设用地1.6359公顷使用国家农村村民住宅用地指标，需补充耕地1.5912公顷，已补充耕地1.5912公顷，符合上述相关规定。

2023年4月6日，鄄城县人民政府作出案涉《关于办理农用地转为建设用地及使用手续的公示》。2023年5月4日，鄄城县旧城镇人民政府与农转用补偿相关权利人签订《土地农转用补偿协议》。2023年7月11日，鄄城县人民政府向菏泽市人民政府提交《关于国道240黄河大桥旧城镇北关村拆迁安置区项目办理农用地转为建设用地及使用手续的请示》。2023年7月12日，菏泽市自然资源和规划局向菏泽市人民政府呈报《关于国道240黄河大桥旧城镇北关村拆迁安置区项目办理农用地转为建设用地及使用手续的审查报告》。2023年7月21日，菏泽市人民政府作出《关于同意国道240黄河大桥旧城镇北关村拆迁安置区项目办理农用地转为建设用地及使用手续的批复》。综上，案涉行政批复符合法律法规规定，应予以维持。案涉行政复议决定亦无不当之处。

另，原审判决对《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的实体条文引用应为：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”，虽然原审判决对此内容引用有瑕疵，但审理理念正确，不影响本案实体判决结果，本院予以指出并纠正。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人王某国等8人负担。

本判决为终审判决。

审 判 长马红

审 判 员李莉军

审 判 员朱毅伟

二〇二四年四月二十三日

法官助理刘莹莹

书 记 员马英'