'山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）鲁行终158号

上诉人（原审原告）赵某焕，男，1958年5月19日出生，汉族，住山东省菏泽市巨野县。

委托代理人李国华，北京天统律师事务所律师。

委托代理人黄诗林，北京天统律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地山东省菏泽市牡丹区。

法定代表人李某英。

委托代理人朱某振。

委托代理人李学柱，山东晟韵律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地山东省济南市历下区。

法定代表人周某翔。

委托代理人张某远。

上诉人赵某焕因诉被上诉人菏泽市人民政府、山东省人民政府撤销行政批复、行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院（2023）鲁17行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明：原告赵某焕系巨野县龙堌镇赵楼村村民，在本村有合法承包地。2020年7月31日，巨野县自然资源和规划局根据申请作出《关于拟办理农用地转用并使用事项的公示》，并向菏泽市自然资源和规划局作出《关于巨野县龙堌镇1个镇靳庄村等5个村办理农用地转用及使用手续的编制说明》（巨自然资规呈〔2020〕88号）。同日，巨野县自然资源和规划局作出《建设用地方案》，包含《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》。2020年8月17日，巨野县人民政府向菏泽市人民政府提交《关于巨野县龙堌镇1个镇靳庄村等5个村办理农用地转用及使用手续的请示》（巨政呈〔2020〕24号）。2020年11月3日，菏泽市自然资源和规划局向菏泽市人民政府提交《关于巨野县龙堌镇1个镇靳庄村等5个村办理农用地转为建设用地及使用手续审查意见的报告》，载明经巨野县林业局书面证明，本项目用地不占巨野县森林资源管理一张图中林地；本项目申请用地涉及青苗补偿，青苗和地上附着物补偿标准符合山东省财政厅、国土资源厅《关于菏泽市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕312号）规定的青苗和地上附着物补偿标准；本批次申请用地中，共涉及违法用地2宗，相关处罚内容已全部落实，对人对事依法处理到位。2020年11月16日，菏泽市人民政府作出《关于同意巨野县龙堌镇1个镇靳庄村等5个村龙海社区项目办理农用地转为建设用地及使用手续的批复》（菏政复〔2020〕260号），同意使用省下达菏泽市2020年度新增建设用地计划指标，为巨野县龙堌镇1个镇靳庄村等5个村集体土地11.4206公顷办理农用地转为建设用地及使用手续，并将上述土地分别由靳庄村等5个村使用，用于龙海社区项目建设。该批次用地共2个地块，由靳庄村等5个村使用，用于龙海社区项目建设，符合批复规定的开发用途要求。该批次用地在菏泽市人民政府批复的巨野县**镇土地利用总体规划确定的建设用地范围内，不占用基本农田，涉及新增建设用地11.4206公顷，使用2020年菏泽市新增建设用地计划指标。占用耕地9.4618公顷，已补充耕地9.4618公顷，不占巨野县森林资源管理一张图中林地。另查明，2022年7月6日，巨野县自然资源和规划局向原告赵某焕作出《政府信息公开申请告知书》（〔2020〕第004号），以附件的形式向其提供案涉批复，并于2022年7月12日向赵某焕邮寄送达。赵某焕对案涉批复不服，向山东省人民政府提出行政复议申请。山东省人民政府于2023年6月27日收到该申请并予受理。因情况复杂，于2023年8月14日决定将复议决定延期至2023年9月26日前作出。2023年9月19日，山东省人民政府作出鲁政复决字〔2023〕604号《行政复议决定书》，决定维持菏泽市人民政府作出《关于同意巨野县龙堌镇1个镇靳庄村等5个村龙海社区项目办理农用地转为建设用地及使用手续的批复》（菏政复〔2020〕260号）的行政行为。原告赵某焕不服，提起本案诉讼。

原审法院认为，本案所涉批次用地不涉及基本农田，在菏泽市人民政府批复的巨野县**镇土地利用总体规划确定的建设用地范围内，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款的规定，原批准土地利用总体规划的机关菏泽市人民政府有权作出涉案批复。巨野县人民政府于2020年8月17日向菏泽市人民政府提交《关于巨野县龙堌镇1个镇靳庄村等5个村办理农用地转用及使用手续的请示》（巨政呈〔2020〕24号）；菏泽市自然资源和规划局经审查同意办理建设用地审批手续，报请菏泽市人民政府批准；菏泽市人民政府作出涉案批复，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十条的规定，程序合法。根据该实施条例第十九条的规定，案涉批次用地符合巨野县**镇土地利用总体规划，涉及新增建设用地11.4206公顷，使用2020年菏泽市新增建设用地计划指标，菏泽市人民政府作出涉案批复的行政行为，符合上述规定。并且龙海社区项目用于压煤搬迁村庄的村民回迁安置，符合涉案批复规定的开发用途要求，对包括原告赵某焕在内的群众也进行了补偿。被告山东省人民政府在受理原告赵某焕的复议申请后，经法定程序作出涉案行政复议决定书，并予送达，程序合法。综上，被告菏泽市人民政府作出的涉案批复和被告山东省人民政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。原告赵某焕请求予以撤销的诉讼请求不成立，依法不予支持，并对原告要求调查取证的申请不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵某焕的诉讼请求。

上诉人赵某焕不服提起上诉，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判支持其诉讼请求。理由如下：1.原审判决认定事实错误。案涉土地为基本农田，菏泽市人民政府无权将基本农田转为建设用地。2.本案用以证明被诉批复合法性的证据不足，原审判决未能准确适用法律。

二审中，本院组织各方当事人进行了调查听证。上诉人发表意见同上诉意见。被上诉人菏泽市人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人山东省人民政府答辩称被诉复议决定书程序合法，请求驳回上诉请求，维持原判。

本院对证据的认定及据此确定的案件事实同原审法院一致。各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。

本院认为：本案争议焦点是案涉土地行政批复及行政复议决定是否合法正确。

《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”

本案中，根据被上诉人菏泽市人民政府原审中提交的《龙堌镇土地利用总体规划（2006-2020年）》能够证实涉案土地在被上诉人作出涉案批复前已调整为允许建设用地，不在基本农田保护区内。根据上述规定，被上诉人菏泽市人民政府具有对该涉案农用地转为建设用地的批准权限。上诉人主张涉案土地为基本农田，被上诉人菏泽市人民政府作出涉案批复，主体不符合法律规定，没有事实和法律依据，本院不予支持。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款规定：“在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。”第二十三条第二款规定：“农用地转用方案应当重点对建设项目安排、是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明。”本案中，巨野县人民政府组织巨野县自然资源和规划局拟订农用地转用方案后，向菏泽市人民政府提交《关于巨野县龙堌镇1个镇靳庄村等5个村办理农用地转用及使用手续的请示》，并说明本批次申请用地符合巨野县土地利用总体规划，并不占用永久性基本农田。菏泽市人民政府收到上述请示后，作出涉案批复，同意将涉案农用地转为建设用地用于龙海社区项目建设。原审法院认为菏泽市人民政府作出的涉案批复及山东省人民政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，符合《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规定，并无不当。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人赵某焕负担。

本判决为终审判决。

审 判 长李莉军

审 判 员马红

审 判 员朱毅伟

二〇二四年五月二十五日

法官助理卜菲菲

书 记 员李倩'