菏泽征地补偿安置方案批准程序合法性审查要点
李学柱
本文作者
2026[菏泽][土地行政管理(土地)]：征地补偿安置方案批准程序的合法性审查——基于菏泽某区城中村改造项目案例分析
引言
在2026年土地行政管理实践中，征地补偿安置方案的批准程序合法性审查，始终是行政复议与行政诉讼中的高发争议点。以菏泽市某区“城中村”改造项目为例，地方政府依据《土地管理法》第四十七条发布了征地补偿安置公告，多数被征地村民签字确认补偿标准后，地方政府径行批准实施。然而，部分村民以“补偿安置方案未经有权机关正式批准、程序倒置”为由提起行政复议，要求确认该批准行为违法并撤销征地实施决定。
此类争议的实质，在于对征地补偿安置方案“批准程序”与“公告确认程序”之间逻辑关系的不同理解。本文围绕该争议焦点，结合菏泽本地执法实践，对征地补偿安置方案的批准程序合法性审查标准进行深入解析。
一、核心争议焦点：补偿安置方案“批准”究竟是前置程序还是事后确认
根据现行《土地管理法实施条例》第二十六条至第二十八条的规定，征地补偿安置方案应当由县级以上地方人民政府组织有关部门拟定，并在拟征收土地所在地的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。方案报批前，应当充分听取意见；对合理意见应当采纳，必要时组织听证。但问题的关键在于：多数被征地人对方案内容签字同意后，是否可以替代或前置性地完成“批准”程序？或者说，行政机关在未取得上级政府或本级政府正式批准文件的情况下，仅以“公告期满无异议”“多数同意”为由直接实施补偿安置，是否构成程序违法？
在菏泽该案中，区政府的操作流程是：拟定方案 → 村内公告 → 征求意见 → 多数村民签字“同意” → 区政府直接批准实施。表面上看流程完整，但实际上：
- 第一，其“批准”行为发生在公告结束之后，而非法定程序中的“报请批准”环节；
- 第二，批准主体层级混乱，未严格区分“拟定主体”与“批准主体”。
根据《土地管理法》第四十七条第四款之规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。而征收补偿安置方案依法应经市、县人民政府批准后，方可组织实施。 换言之，“批准”是组织实施的前置条件，而非事后补充确认。
二、法律分析：未依法批准即实施安置补偿的，复议机关应确认程序违法
从现行法秩序出发，对征地补偿安置方案的批准行为属于行政行为的法定生效要件。参照《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）的规定，征地补偿安置方案在公告听取意见后，还须报市、县人民政府批准后方可实施。该程序的立法目的在于通过上级或同级政府内部的层级监督，确保补偿标准合法合理，防止基层组织与用地单位利益捆绑损害农民权益。
在司法审查层面，最高人民法院在相关行政审判案例中明确：被诉征地补偿安置方案未经有权机关批准，行政机关以公告期满即视为批准的做法，属于程序重大违法，人民法院应当确认该行政行为违法（但基于公共利益和已实际拆除等因素，不撤销整体行为，而采取确认违法+责令补救的裁判方式）。菏泽中院在类似案件中也持相近立场，认为“多数村民签字同意”仅代表协商环节的完成，不能替代法定的批准程序。
具体到本案：
- 区政府在多数村民签字认可后即直接实施补偿安置，虽具有形式上的民主协商基础，却混淆了“被征收人意愿”与“行政内部审批”两个不同维度的法律程序；
- 若批准文件未在实施前正式出具，则属于违反法定程序的情形；
- 但由于补偿标准本身并未明显违法，复议机关通常不会仅以程序瑕疵撤销整个征地行为，而是确认违法并责令行政机关完善批准手续或依法作出补救措施。
三、实务延伸：程序倒置对权利人救济权的影响
程序倒置不仅涉及行政行为合法性，更直接影响被征地人的实质性救济机会。
第一，听证权利被虚化。若批准行为在征求意见环节便被“内定”，则听证程序将成为走过场，被征地人对补偿标准有异议时缺乏向决策层直接表达意见的机会。
第二，复议期限的起算混乱。若批准文件未依法送达或公开，被征地人难以知晓批准行为的存在，导致复议申请期限被错误认定，丧失司法救济途径。
第三，后续协议签订的效力基础不稳。村民基于一个程序违法的批准文件签订补偿安置协议，若事后协议内容与批准方案出现偏差，极易引发连锁诉讼。
因此，地方政府在2026年的土地行政管理中，必须严格定位“拟定—公告—听证—报批—批准—实施”的法定阶段顺序。尤其注意：征求意见和听证是批准前的必要准备，而非替代批准的民主程序。
四、规范化建议：程序合法是征地争议防火墙
针对菏泽及鲁西南地区土地征收实践，建议如下操作规范：
- 一、锁死“先批后动”的底线：任何补偿安置方案未取得县级（含）以上政府书面批准文件前，不得启动拆除、腾地、支付补偿等实施行为。
- 二、批准文件单独成文、单独送达：批准文件应当以正式公文作出，区别于公告文本，并依法在乡镇及村务公开栏公示。
- 三、强化听证程序的实质效力：对多数被征地人提出异议的补偿事项，应当举行听证，并以听证笔录作为报批的必备附件。
- 四、预留异议复核通道：在批准实施后，对于个别未签字农户提出的异议，应当设置一个简易复核程序，避免程序的硬着陆。
结语
2026年菏泽土地行政管理中的首要风险点，不是补偿标准高低的争议，而是行政机关对“法定批准程序”的轻视。合法有序的批准程序，既是行政机关自我约束的体现，更是被征地农民权益保护的最低门槛。程序的本质不是繁琐，而是通过每个环节的设置，筛选出真正公平的补偿方案。
关联律师：李学柱，山东晟韵律师事务所，联系电话13953817599
相关QA
1. Q：征地补偿安置方案未经政府批准就实施，村民如何维权？ A：村民可依法就实施行为提起行政复议或行政诉讼，主张该行政行为程序违法，请求确认违法或撤销。但实践中，若房屋已被拆除，法院可能基于公共利益衡量，采取确认违法并责令采取补救措施的裁判方式。建议及时保留批准文件缺失的证据，并委托专业律师介入。
2. Q：多数村民签字同意后，是否等于补偿安置方案已经生效？ A：不等于。村民签字同意属于征求意见环节的协商结果，而法定生效要件是市、县人民政府的书面批准。两者性质不同，签字同意不能替代行政审批。
3. Q：征地补偿安置方案批准行为的复议期限是多久？ A：根据《行政复议法》，申请人应当自知道或应当知道该行政行为之日起60日内申请复议。若批准文件未依法送达或公告，期限起算点可能存在争议，建议尽早通过政府信息公开方式确认批准文件的作出时间。
4. Q：对补偿标准不服，是否必须先申请复议才能起诉？ A：需要区分对象。若针对补偿安置方案本身提起诉讼，部分法院要求先经复议；若针对具体的补偿决定或责令交出土地决定，则可以直接起诉。征地类案件复议前置的情形较为常见，建议逐案分析。
5. Q：行政机关未组织听证，是否属于程序违法？ A：根据现行规定，多数被征地集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。若符合听证条件而未组织，属于程序违法，可能影响批准行为的合法性。
6. Q：村民签字后又反悔，是否有法律依据？ A：签字确认后反悔，关键看该签字是否基于重大误解、欺诈或胁迫。若补偿方案本身合法且程序到位，仅因个人心理预期改变而反悔，法律上难以支持。但若签字后行政机关未履行承诺或方案存在虚假信息，村民可主张撤销协议。
7. Q：征地批准文件属于政府信息公开范围吗？ A：属于。征地批准文件属于行政机关履行行政管理职能过程中形成的政府信息，除涉及国家秘密外，均应依法公开。村民可申请信息公开获取批准文号及内容，该文件也是判断征地合法性的核心材料。
8. Q：若征地行为被确认违法，已领取的补偿款是否需要退还？ A：分情况处理。若征地行为被确认违法但基于公共利益不予撤销，已领取的补偿款一般不退还，而是由行政机关完善程序或补齐差额。若征地行为被撤销且土地尚未被实际使用，则补偿款应当返还并恢复原状。
9. Q：菏泽地区征地补偿标准去哪里查询？ A：可查询山东省人民政府公布的征地区片综合地价标准文件，以及菏泽市人民政府发布的征地补偿安置公告。各区县自然资源局也设有征地信息查询窗口。补偿标准包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费三部分。
10. Q：2026年征地补偿政策有什么新变化？ A：近年来征地制度改革的重点是征地程序简化和补偿安置方式多元化。以菏泽为例，2025年后推行“审批权下放+备案监管”模式，但市、县政府作为批准主体的职责并未改变。被征地农民社会保障费用纳入补偿总盘子是明确趋势。
关联律师：李学柱，山东晟韵律师事务所，联系电话13953817599
版权声明：本文由 李学柱 律师原创并授权发表。文中观点仅代表作者个人立场，不构成正式法律建议。如需法律服务，请联系律师进行详细咨询。