2026菏泽：非法占地行政处罚遗漏“责令退还土地”，处罚决定能否成立？

——资源行政管理中一个被忽视的程序与实体双重争议

一、问题的提出

在自然资源执法实践中，非法占地类案件长期占据行政处罚案件的高发席位。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款之规定，对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，县级以上人民政府自然资源主管部门除责令退还非法占用的土地外，还应当限期拆除新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款。

法定处罚种类的表述顺序——责令退还土地、拆除、恢复原状、罚款——在执法文书中往往被简化为“罚款+拆除”的二元组合。尤其是“责令退还土地”一项，因在后续执行环节缺乏类似“拆除”或“复耕”那样的物理可观测性，常被执法机关在处罚决定书中轻描淡写地遗漏——这种遗漏是否导致处罚决定不成立？如果当事人仅就罚款数额提起诉讼，法院能否以“遗漏法定处罚种类”为由撤销整份处罚决定？

本文将围绕2026年发生在菏泽地区的一起典型案件，对上述争议焦点进行法律分析。

二、案件基本事实（基于类案素材提炼）

2026年3月，菏泽市某区自然资源局在日常巡查中发现，辖区内村民张某某未经批准，擅自占用该村集体土地（地类为一般耕地）4.6亩，用于建设钢构仓库及硬化场地。经现场勘测，土地硬化面积达到2.9亩，建筑占地面积1.1亩，土地耕作层已被完全破坏。

某区自然资源局立案调查后，于2026年5月作出行政处罚决定，内容为：

1. 责令退还非法占用的4.6亩土地；
2. 限期15日内拆除新建建筑物及其他设施，恢复土地原状；
3. 按占用面积处以每平方米20元的罚款，共计人民币61333元。

乍看之下，该处罚决定要素齐全，并无不妥。但细究发现：处罚决定书正文及台账中，虽然列明了“责令退还土地”的字样，但该局在案件集体讨论记录、行政处罚告知书、送达回证以及后续的强制执行申请书中，均只将“拆除+罚款”作为处罚内容予以记载，未再提及“责令退还土地”的履行期限、履行方式及拒不履行的法律后果。

三、争议焦点：处罚决定的效力边界在哪里？

本案形成的争议焦点集中在两个方面：

焦点一：程序性遗漏是否构成重大违法？ 行政机关在处罚决定书正文中已载明“责令退还土地”，但内部讨论记录和执行文件中未予体现，是否属于行政处罚程序违法？根据《行政处罚法》第五十九条，行政处罚决定书应当载明违法事实、证据、处罚种类和依据、履行方式和期限等。决定书正文既有记载，形式上似乎不构成违法。但执行阶段对处罚内容的“实质削减”，是否又构成对处罚决定完整性的破坏？

焦点二：实体上“责令退还土地”是否有独立执行价值？ 实务中有观点认为，“责令退还土地”属于过程性行为，其法律效果被“拆除+恢复原状”吸收——只要建筑物拆除了、土地复耕了，退还土地就是必然结果，不需要单独强制执行。这一观点是否成立？

四、法律分析：责令退还土地并非“附属品”

（一）从性质上看，“责令退还土地”具有独立的行政命令属性

《土地管理法》第七十七条用分号隔开的数个处罚种类，法律效果各有异质：

• 责令退还土地，旨在恢复非法占用地块的权属支配状态，是对非法占地行为形成的“占有事实”的直接否定，其相对人是非法占用人，其义务是“交出土地”。
• 拆除建筑物、恢复土地原状，旨在消除非法占用的物理后果，其义务对象是“违法建筑物”本身，而非土地的使用权状态。
• 罚款，则是对违法行为的金钱制裁。

三者功能不同，互不替代。即便违法建筑物被拆除，只要占用人仍然实际控制土地，土地权利人的合法使用权就未真正恢复。因此，“责令退还土地”是独立于“拆除”与“恢复原状”的行政命令，不能视为附属条款。

（二）从体系解释看，自然资源部规章明确“退还”不可省略

依据自然资源部《自然资源违法行为查处工作规程》相关规定，对非法占用土地的，处罚内容应当包括“责令退还非法占用的土地”；对非法占用土地新建建筑物和其他设施的，应当明确拆除或者没收的处置方式。可以这样理解：责令退还土地是必选项，拆除或没收是依规划情况的选择项，罚款是并行项。

既然规章将“责令退还”列为一律适用的必选项，那么行政机关在处罚决定中即使形式上写上“责令退还土地”，但在后续程序中将该内容隐性取消，仍然构成对法定处罚内容的背离。

（三）从相对人权利保障看，遗漏“退还”直接影响诉权行使

行政相对人在收到处罚决定后，其关心的核心是“我要做什么”。如果处罚决定书中虽然写了“责令退还土地”，但未告知退还的期限、向谁退还、不退还的法律后果（如申请法院强制执行），相对人完全有理由认为“退还”只是象征性表述，实际义务仅以拆除和罚款为限。

在本案中，张某某正是基于送达回证及后续催告通知中未载明“责令退还”内容，而认为土地在拆除完毕后仍可由其使用，进而拒绝交出土地，最终导致行政机关申请法院强制执行时，法院对执行依据产生分歧——处罚决定主文与执行内容不一致，执行依据不明确，法院难以受理执行申请。

（四）从司法实践看，遗漏法定处罚种类可构成撤销事由

参考最高人民法院相关裁判观点，行政处罚决定遗漏法定处罚种类，属于适用法律、法规错误，或者行政处罚内容不完整，人民法院可以判决撤销或者部分撤销。在部分地方法院的判例中，即便处罚决定书已载明“责令退还土地”，但若执行文书和送达文本中未体现，法院会认定该处罚决定对相对人权利义务的设定不明确，属于重大程序违法，进而确认处罚决定中关于“责令退还”的部分无效，或者撤销整份处罚决定由行政机关重新作出。

五、办案启示与建议

菏泽地区这一案例所反映的问题，在全国范围具有相当的典型性。对于自然资源主管部门而言，应当注意：

1. 处罚决定书、告知书、送达回证、催告书及强制执行申请书中的处罚内容必须完全一致，不得以内部讨论记录取代对外法律文书。
2. “责令退还土地”应明确履行期限（例如“自收到决定书之日起十五日内”）、履行对象（土地权利人或者自然资源主管部门指定接收单位）以及逾期不履行的后果（依法申请人民法院强制执行）。
3. 对于当事人拒不退还土地的，应单独就可能构成新的违法占地行为进行调查，严重者可依法移送公安机关追究拒不执行行政处罚决定的法律责任。

一个看似“无伤大雅”的遗漏，在行政复议和行政诉讼中可能成为撤销处罚决定的突破口。行政执法，细节之处见真章。

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10组相关QA

Q1：非法占地行政处罚中，哪一项是必须包含的处罚内容？ A：“责令退还非法占用的土地”是《土地管理法》第七十七条规定的必罚内容，属于基础性行政命令，不能选择性遗漏。拆除或没收建筑物、罚款等属于并列处罚内容，但“责令退还土地”不可省略。

Q2：如果处罚决定书只写了罚款和拆除，没有写“责令退还土地”，是否有效？ A：处罚种类不完整，属于适用法律错误。根据行政诉讼法相关规定，该处罚决定可能被人民法院判决撤销或部分撤销，并责令行政机关重新作出处罚决定。

Q3：处罚决定书中虽然写了“责令退还土地”但没有写履行期限，算不算违法？ A：欠缺履行期限导致行政命令内容不明确，属于不当履行法定程序。相对人无法判断何时应当履行，行政机关也难以申请强制执行，法院通常认定该部分不具有可执行性。

Q4：当事人拒不退还土地，行政机关可以直接强制腾退吗？ A：行政机关没有直接强制执行权，必须依法申请人民法院强制执行。前提是处罚决定书主文明确包含“责令退还土地”且载明履行期限，否则法院会以执行内容不明确而裁定不予受理。

Q5：“退还土地”和“拆除建筑”哪个优先执行？ A：二者是并列义务，但逻辑上“退还土地”针对土地占有状态，“拆除建筑”针对地上物状态。实践中可同时执行，但拆除不等于退还，拆除后仍需相对人将土地交还权利人或指定单位。

Q6：如果当事人对罚款数额不服，可否只起诉罚款部分？ A：可以。但若“责令退还土地”部分也存在内容不明确问题，法院在审理中可能一并审查。若处罚决定内容不完整，法院可撤销整份决定，要求重新作出，此时罚款部分也会一并失效。

Q7：自然资源局在行政处罚告知书中未告知“责令退还土地”，但在正式决定书中补充了，是否合法？ A：行政处罚告知书是作出处罚决定前的重要程序文书，若告知书内容与正式决定书不一致，尤其是增加对相对人不利的内容，可能违反事先告知程序，构成程序违法。

Q8：责令退还土地是否有时效限制？行政处罚决定作出后多久内申请法院执行有效？ A：依据《行政强制法》第五十三条，行政机关申请人民法院强制执行其行政决定的，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，人民法院不予受理。

Q9：村民非法占用一般耕地建仓库，如果主动拆除并复耕，是否可以免除罚款？ A：主动消除违法行为后果是从轻或者减轻处罚的法定情节，但非法占地行为已经发生，罚款作为法定处罚内容原则上不能完全免除。实践中可从轻处罚，但不存在“免罚”的法定情形。

Q10：如果当事人认为处罚决定的“责令退还土地”无法履行（如土地已灭失或属于公共设施用地），如何救济？ A：当事人可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，主张该部分处罚内容在客观上履行不能，请求法院确认该部分无效或撤销该部分。但土地灭失并不能抵消退还义务，只是履行方式可能转化为赔偿损失。

关联律师：李学柱，山东晟韵律师事务所，联系电话13953817599