'海南省三亚市中级人民法院\n行政裁定书\n（2021）琼02行终171号\n 上诉人（一审原告）黄宏伟，女，1966年4月19日出生，汉族，现住海南省三亚市崖州区。 \n 被上诉人（一审被告）三亚市市场监督管理局，住所地：海南省三亚市吉阳区迎宾路372号。 \n 法定代表人王晓，该局局长。 \n 出庭应诉行政机关负责人兼委托代理人吴照军，该局副局长。 \n 委托代理人林明宇，海南中海律师事务所律师。 \n 被上诉人（一审被告）三亚市农业农村局，住所地：海南省三亚市吉阳区迎宾路285号房地产交易中心9楼。 \n 法定代表人柯用春，该局局长。 \n 出庭应诉行政机关负责人孔祥义，该局党组成员。 \n 委托代理人周文凡，该局工作人员。 \n 委托代理人张宏，北京京师（三亚）律师事务所律师。 \n 被上诉人（一审被告）三亚市卫生健康委员会，住所地：海南省三亚市天涯区解放路546号。 \n 法定代表人潘国华，该委员会主任。 \n 委托代理人杨武兴，该委员会工作人员。 \n 委托代理人陈露，海南祥瑞律师事务所律师。 \n 被上诉人（一审被告）三亚市疾病预防控制中心，住所地：海南省三亚市天涯区解放路674号。 \n 法定代表人黄丽菊，该中心主任。 \n 委托代理人甫祝云，该中心主管医师。 \n 委托代理人陈露，海南祥瑞律师事务所律师。 \n 上诉人黄宏伟因其诉被上诉人三亚市市场监督管理局（以下简称三亚市市监局）、三亚市农业农村局、三亚市卫生健康委员会（以下简称三亚市卫健委）、三亚市疾病预防控制中心（以下简称三亚市疾控中心）不履行事故责任调查职责一案，不服三亚市城郊人民法院（以下简称一审法院）（2021）琼0271行初114号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，因本案与本院同期受理的上诉人黄宏伟诉被上诉人三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心行政赔偿和上诉人黄宏伟诉被上诉人三亚市市监局、三亚市农业农村局不履行监管职责及行政赔偿三案的上诉请求相互关联、事实与理由基本相同，本院在征得各方当事人同意后将四案合并审理。本院依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，对本案不开庭进行了审理。 \n 一审法院认为，本案为黄宏伟起诉三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心不履行及时准确查明张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任的法定职责的案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款关于在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据的规定，黄宏伟应当提供其已向三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心提出履行及时准确查明张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任的法定职责申请的证据，现其未能提供此类证据，不能证明其已先向前述四家单位提出履行法定职责的申请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条关于原告请求被告履行法定职责，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉的规定，应裁定驳回黄宏伟的起诉。黄宏伟认为三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心不履行法定职责而提起本案行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条关于申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条关于对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出的规定，黄宏伟因张某在农贸市场买葫芦瓜，吃时发现苦，吃完呕吐，不治死亡的事件，于2016年6月13日向110报案，三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心根据12345政府服务热线（以下简称12345热线）的指派于当日到达事发现场进行处置。黄宏伟认为该四家单位不履行法定职责而起诉，应当自2016年8月13日起六个月内提出，现其至2021年4月15日提出起诉，已超过六个月的起诉期限，应依法予以驳回。综上所述，黄宏伟提起本案诉讼不符合法定起诉条件，已超过法定起诉期限，应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条、第六十九条第一款第二项、第十项及第九十三条之规定，一审法院裁定：驳回黄宏伟的起诉。案件受理费50元（黄宏伟已预缴），退还黄宏伟。 \n 上诉人黄宏伟上诉称，一审裁定以黄宏伟没有提出申请，超过诉讼时效为由，驳回黄宏伟起诉，系自相矛盾。诉讼时效自申请时起算，一审裁定认为黄宏伟没有提出申请，即诉讼时效还未开始计算，黄宏伟提起本案诉讼没超过诉讼时效。黄宏伟在2019年曾起诉三亚市市监局，一审法院以没有提出履行职责申请为由裁定驳回黄宏伟起诉。黄宏伟提起上诉后，海南省三亚市中级人民法院作出（2019）琼02行终164号行政裁定，认为依据职权主动履行职责不需要申请，食品安全监督检查及应急预案对应处置，是政府主动公开信息，遂裁定一审法院继续审理。一审法院继续审理后，判决三亚市市监局履行职责，对张某死亡原因及黄宏伟呕吐原因重新作出调查结论并作出报告。三亚市市监局不服提出上诉后，海南省三亚市中级人民法院维持原判。三亚市市监局仍不服，又向海南省高级人民法院申请再审【案号：（2020）琼行申201号】，海南省高级人民法院亦维持原判。但是三亚市市监局还是拒不履行法定职责，故黄宏伟向一审法院申请强制执行。之后三亚市市监局作出的《三亚市市场监督管理局关于对2016年张某死因和原告黄宏伟呕吐原因重新调查的报告》（以下简称《重新调查报告》）依然没有对张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因重新作出调查结论，没有履行法定职责。因此，黄宏伟再次提起本次诉讼，请求法院确认行政不作为违法，并进行行政赔偿。案件经过上述5次审理，所有法官均认为没有超过诉讼时效。黄宏伟于2021年2月收到执行结果，于2021年4月提起本案诉讼，没有超过诉讼时效。诉讼时效是诉讼规则，不能违反法律原则、政治原则、党性原则。食品安全事故涉及公共利益，也即人民利益。根据食品安全应急预案，出现死亡应当启动应急预案，调查张某死亡原因，不仅是为了维护张某的利益，也是为了维护广大消费者的生命健康安全。涉及公共利益的，行政机关应依据职权主动履行职责，如果不履行职责，则违背了法律原则、政治原则和党性原则。因此，依职权主动履行法定职责是《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定的例外情形，不需要申请，随时可以起诉。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案，并判令本案一、二审诉讼费用由三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心共同负担。 \n 被上诉人三亚市市监局辩称：一、一审裁定合法有据，黄宏伟上诉请求及理由不成立，依法应驳回其上诉，维持一审裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，黄宏伟因其丈夫张某于2016年6月13日死亡而报警。三亚市市监局工作人员根据12345热线工作安排于当天到达现场开展调查并进行处置，于2016年9月6日作出三食药监（2016）90号《三亚市食品药品监督管理局关于疑似葫芦瓜中毒致死事件调查情况的报告》，并于2016年9月5日、9日通过12345热线回复黄宏伟案件处理情况。因此，关于三亚市市监局是否履行法定职责的诉讼时效，依法应从2016年9月开始起算。而事实上黄宏伟第一次起诉三亚市市监局的时间是2019年7月，期间未存在诉讼时效中断中止的情形，故黄宏伟提起本案诉讼已经超过法定诉讼时效。一审裁定以黄宏伟起诉超过诉讼时效为由，驳回其起诉合法有据，依法应予维持。二、本案已构成重复起诉，依法应驳回黄宏伟本次起诉。2019年7月18日，黄宏伟向一审法院起诉，要求判令三亚市市监局履行对张某死因及黄宏伟呕吐原因作出调查结论的职责，一审法院于2020年4月28日作出（2020）琼0271行初33号行政判决。三亚市市监局不服该判决上诉后，海南省三亚市中级人民法院于2020年8月3日作出（2020）琼02行终57号行政判决。本案中，黄宏伟请求确认三亚市市监局未履行法定职责，会同相关部门，及时准确查明张某死亡原因和黄宏伟呕吐原因，存在不作为违法。从前诉裁判文书内容和本案的诉讼请求及事实理由来看，黄宏伟本次诉讼针对三亚市市监局提出的诉讼请求已被前诉裁判所包含，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，本案已构成重复起诉，人民法院依法应驳回黄宏伟本次起诉。综上，请求二审法院驳回黄宏伟上诉，维持一审裁定。 \n 被上诉人三亚市农业农村局辩称：一、没有证据证明案涉葫芦瓜含有毒素。从证据来看，没有任何检测结论认定案涉葫芦瓜含有毒素。二、三亚市农业农村局正常履行监管职责，不存在不作为行为。既然不能证明案涉葫芦瓜含有毒素，又找不出类似有毒葫芦瓜，且未发生第二起类似案例，则黄宏伟认为三亚市农业农村局不履行法定职责无事实依据。黄宏伟没有向三亚市农业农村局报告本起事情，没有任何机关或单位要求三亚市农业农村局参与调查事情原因，三亚市农业农村局自始至终对事情均不知情，缺乏参与本起事情调查的前提和基础。三、黄宏伟在案发时并未向三亚市农业农村局提交要求履行职责的申请，一审法院驳回黄宏伟的起诉，于法有据。黄宏伟并未向三亚市农业农村局提交过要求进行监管的申请，其二审提交的《海南省食品安全应急预案》中涉及食品安全突发事件应急预案的分级标准及响应级别。对此，要注意三点：其一，启动应急预案至少应由市县政府启动，三亚市农业农村局无权擅自启动。其二，三亚市农业农村局没有接到任何单位关于此次食品安全事件的报告，对事情完全不知情。其三，黄宏伟所述情形仅为个案，没有类似案例，没有证据证明案涉葫芦瓜是有毒葫芦瓜，不具备启动应急预案的前提条件。黄宏伟二审提交的（2019）琼02行终164号行政裁定和（2020）琼行申201号行政裁定的当事人均不是三亚市农业农村局，与三亚市农业农村局不具有关联性，不能证明黄宏伟起诉三亚市农业农村局没有超过法定期限。综上，一审裁定驳回黄宏伟对三亚市农业农村局的起诉正确，请求二审法院驳回黄宏伟上诉，维持一审裁定。 \n 被上诉人三亚市卫健委辩称：一、三亚市卫健委已经履行了全部职责。三亚市疾控中心于2016年6月13日接到通知后，立即前往黄宏伟住处配合三亚市市监局对黄宏伟配偶张某启动可疑食物中毒的调查。在调查过程中，三亚市疾控中心对事故情况进行询问、了解，并对黄宏伟提供的怀疑是致张某死亡的剩余食品（葫芦瓜炒胡萝卜）依法予以提取保存，后于24小时内进行了检测。但针对葫芦瓜中可能存在的成分“碱糖甙毒素”，三亚市疾控中心当时确实无相关检测技术。在现实条件无法改变的情况下，三亚市疾控中心本着坚持实事求是以及尊重科学的原则，作出三疾控（2016）86号《三亚市疾病预防控制中心关于崖城南滨花园一市民死亡的调查处置报告》（以下简称86号调查处置报告），对实际情况作出了讨论分析，并为继续调查给出了合理建议。2016年6月15日，三亚市疾控中心又针对葫芦瓜中可能造成张某死亡的成分“有机磷”作出检测报告，确认结果为阴性。前述整个调查过程完全符合《食品安全事故流行病学调查工作规范》的规定。三亚市疾控中心在接到通知后协助承办部门对样品进行检测，但对黄宏伟配偶张某疑似中毒身亡一事的性质及责任无权进行认定，所以在没有相关技术可以对黄宏伟提供的剩余样品进行相应毒素检测的情况下，三亚市疾控中心如实向承办部门报告并给出合理建议，已经履行了其全部职责。三亚市卫健委作为三亚市疾控中心的直属上级机关，在本案中的主要职责是对三亚市疾控中心的工作进行指导监督，具体检测行为需三亚市疾控中心进行操作，现三亚市疾控中心没有任何不履行职责的情形，三亚市卫健委同样也没有不履行职责的情形。二、黄宏伟对三亚市卫健委的起诉已超过起诉期限。截止至2016年6月15日，三亚市疾控中心便完成了全部检测任务，三亚市卫健委也履行了监督指导职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条的规定，黄宏伟在三亚市疾控中心作出报告之日起六个月内未对三亚市卫健委提起不履行法定职责的诉讼，其对三亚市卫健委提起本案诉讼已超过法定起诉期限，依法应当驳回其诉讼请求。一审法院对该部分事实认定清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回黄宏伟上诉，维持一审裁定。 \n 被上诉人三亚市疾控中心辩称：一、三亚市疾控中心已经履行了全部职责。三亚市疾控中心于2016年6月13日接到通知后，立即前往黄宏伟住处配合三亚市市监局对黄宏伟配偶张某启动可疑食物中毒的调查。在调查过程中，三亚市疾控中心对事故情况进行询问、了解，并对黄宏伟提供的怀疑是致张某死亡的剩余食品（葫芦瓜炒胡萝卜）依法予以提取保存，后于24小时内进行了检测。但针对葫芦瓜中可能存在的成分“碱糖甙毒素”，三亚市疾控中心当时确实无相关检测技术。在现实条件无法改变的情况下，三亚市疾控中心本着坚持实事求是以及尊重科学的原则，作出86号调查处置报告，对实际情况作出了讨论分析，并为继续调查给出了合理建议。2016年6月15日，三亚市疾控中心又针对葫芦瓜中可能造成张某死亡的成分“有机磷”作出检测报告，确认结果为阴性。前述整个调查过程完全符合《食品安全事故流行病学调查工作规范》的规定。三亚市疾控中心在接到通知后协助承办部门对样品进行检测，但对黄宏伟配偶张某疑似中毒身亡一事的性质及责任无权进行认定，所以在没有相关技术可以对黄宏伟提供的剩余样品进行相应毒素检测的情况下，三亚市疾控中心如实向承办部门报告并给出合理建议，已经履行了全部职责。二、黄宏伟对三亚市疾控中心的起诉已超过起诉期限。截止至2016年6月15日，三亚市疾控中心便完成了全部检测任务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条的规定，黄宏伟在三亚市疾控中心作出报告之日起六个月内未对三亚市疾控中心提起不履行法定职责的诉讼，其对三亚市疾控中心提起本案诉讼已超过法定起诉期限，依法应当驳回其诉讼请求。一审法院对该部分事实认定清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回黄宏伟上诉，维持一审裁定。 \n 本院经审理查明，2016年6月12日，黄宏伟的丈夫张某在三亚市崖州区南滨临时农贸市场郑桃鱼摊处购买葫芦瓜后与黄宏伟共同食用。当日两人感觉恶心并呕吐，张某到三亚市崖城镇卫生院（以下简称崖城卫生院）就医急诊。在经过输液治疗及观察后，张某于当日19点44分自行离开崖城卫生院。2016年6月13日凌晨，张某突发身体不适，经120抢救无效死亡。事故发生后，黄宏伟立即拨打110报警。12345热线根据110的反映情况随即通知原三亚市食品药品监督管理局（以下简称三亚市食药监局）及三亚市疾控中心、崖州区农林局等相关部门派人到现场调查处理。之后，原三亚市食药监局会同三亚市疾控中心、三亚市公安局对张某死亡原因展开调查。当日，三亚市疾控中心作出86号调查处置报告，该报告叙述了三亚市疾控中心开展现场流行病学调查的情况，并分析称：苦瓠瓜（葫芦瓜）有毒，主要成分为碱糖甙毒素，食用后可引发恶心、呕吐、腹痛、腹泻等胃肠道症状，目前该毒素的相关资料尚缺；该毒素不属剧毒类毒素，一般发病不会致死，但不排除死亡者对碱糖甙毒素有个体特异性敏感或者因食用量大、老幼弱虚体质、具有一些基础病等因素导致中毒死亡的相关情况；该中心目前尚未有检测该毒素的技术，该毒素中毒后也无特效治疗药。为明确死亡因素，三亚市疾控中心建议：一是由公安介入调查，必要时由法医对死者进行尸体解剖鉴定，二是两家接诊单位将死者就诊经历、临床症状、是否有其他基础病、治疗经过等做一个详细的患者死亡报告交由公安进一步调查，最后由公安公布最终死因。2016年6月15日，海南省三亚市公安司法鉴定中心（以下简称公安司法鉴定中心）经对张某心血、胃内容物及现场提取的豆腐、葫芦瓜进行检验后，出具琼（三）公（司）鉴（理化）字［2016］223号《理化检验鉴定书》（以下简称223号《理化检验鉴定书》），鉴定意见为：所送检材中均未检出常见毒品、有机磷农药、毒鼠强、安眠镇静类药物。2016年9月2日，黄宏伟致电12345热线，要求原三亚市食药监局提供葫芦瓜注射毒素的检验结果。2016年9月6日，原三亚市食药监局向海南省食品药品监督管理局报送三食药监（2016）90号《三亚市食品药品监督管理局关于疑似葫芦瓜中毒致死事件调查情况的报告》，汇报了张某疑似葫芦瓜中毒致死事件的发生经过、该局的调查工作情况及三亚市疾控中心86号调查处置报告和公安司法鉴定中心223号《理化检验鉴定书》的分析、检验结果等。但该报告未写明事故性质和原因，也未对事故责任作出认定，只是指出三亚疾控中心的86号调查处置报告未明确张某的死因，未确定致死的责任方。2016年9月8日，12345热线将原三亚市食药监局的答复告知黄宏伟：经原三亚市食药监局通知三亚市疾控中心开展可疑食品中毒调查，三亚市疾控中心的86号调查处置报告显示怀疑致患者死亡的剩余食品中未检出有机磷农药，至于造成葫芦瓜变苦味的因素目前没有检测技术能够鉴定；公安司法鉴定中心的223号《理化检验鉴定书》的结论为检材心血、胃内容物、豆腐、葫芦瓜未检出常见毒品、有机磷农药、毒鼠强、安眠镇静类药物。同日，黄宏伟再次致电12345热线，要求原三亚市食药监局提供葫芦瓜是否含有碱糖甙毒素的检验结果，要求查看检测报告，确认其食用葫芦瓜后中毒是否因所购买的葫芦瓜中含有碱糖甙毒素所致。2016年9月10日，12345热线将原三亚市食药监局的答复告知黄宏伟：一、公安司法鉴定中心和三亚市疾控中心均未向原三亚市食药监局提交葫芦瓜碱糖甙毒素的检验报告，故该局无法向投诉人提供葫芦瓜碱糖甙毒素的检测报告。二、公安司法鉴定中心和三亚市疾控中心都是有权独立行使司法鉴定和可疑食物中毒调查的技术部门，投诉人可以向该两部门咨询有关葫芦瓜检测中是否有碱糖甙毒素的具体情况。 \n 2018年，黄宏伟及女儿张君婷对崖城卫生院和南滨临时农贸市场的管理方三亚洋源贸易有限公司及销售案涉葫芦瓜的三亚崖城郑桃鱼摊提起民事赔偿诉讼，请求判令三被告共同向其二人赔偿死亡赔偿金、丧葬费等各项经济损失合计485317元。2019年6月10日，本院二审对该案作出（2019）琼02民终770号生效民事判决，认定崖城卫生院对张某的死亡应承担40％的责任，三亚洋源贸易有限公司及三亚崖城郑桃鱼摊没有过错，并判决崖城卫生院向黄宏伟母女支付各项赔偿费用共计173872.32元。期间，因三亚市机构改革，原三亚市食药监局的职责于2019年2月2日并入新组建的三亚市市监局。 \n 2019年7月18日，黄宏伟以三亚市市监局、三亚市公安局为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求判令三亚市市监局、三亚市公安局对张某死亡结果出具结案结论和提供案件卷宗材料。一审法院于2019年8月23日作出（2019）琼0271行初217号行政裁定，驳回黄宏伟的起诉。黄宏伟不服上诉后，本院于2019年11月21日作出（2019）琼02行终164号行政裁定，撤销（2019）琼0271行初217号行政裁定，指令一审法院对该案继续审理。后黄宏伟在一审法院继续审理该案期间，申请撤回对三亚市公安局的起诉，并于2020年2月18日将其诉讼请求变更为：判令三亚市市监局履行对张某死因、黄宏伟呕吐原因作出调查结论的职责。一审法院经审理，于2020年4月28日作出（2020）琼0271行初33号行政判决，判决三亚市市监局于该判决发生法律效力之日起三十日内履行对张某死因、黄宏伟呕吐原因重新作出调查结论的职责。三亚市市监局不服该判决上诉后，本院于2020年8月3日作出（2020）琼02行终57号行政判决，维持了（2020）琼0271行初33号行政判决。三亚市市监局仍不服，向海南省高级人民法院申请再审。2020年12月22日，海南省高级人民法院作出（2020）琼行申201号行政裁定驳回了三亚市市监局的再审申请。后因三亚市市监局未按前述生效判决履行调查职责，黄宏伟向一审法院申请强制执行。2021年2月9日，三亚市市监局对一审法院作出《重新调查报告》，该报告详细阐述了该局落实前述生效判决的执行情况：2021年1月18日，三亚市疾控中心向该局复函，称三亚市疾控中心作出的流行病学调查报告，也即86号调查处置报告已详细汇报了整个事件的调查过程，并提出了处置建议，三亚市市监局要求该中心对张某死因及黄宏伟呕吐原因重新作出调查结论不合理；三亚市食品安全委员会办公室已于2021年1月27日就张某疑似葫芦瓜中毒致死案件，组织三亚市市监局、综合行政执法局、公安局、卫健委、疾控中心等单位领导及食品安全专家等人员召开研究会议，并成立了事件调查小组；根据相关调查材料，三亚市市监局认为，张某是否吃葫芦瓜中毒和黄宏伟是否吃葫芦瓜呕吐等主要事实缺乏证据证明，事实不清；另因三亚市疾控中心向该局提交的调查报告未能明确张某的死因和黄宏伟的呕吐原因，加上张某的尸体已经火化，无法进行病理解剖以及没有留存可疑剩余食品进行检测等原因，该局重新调查的结论是：张某的死因不明，黄宏伟的呕吐原因无法查清。目前，前述执行案件尚未结案。 \n 2021年4月15日，黄宏伟向一审法院提起本案一审诉讼，请求：1．确认三亚市市监局未履行法定职责，会同相关部门及时准确查明事故性质和原因、张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任，存在不作为违法；2．确认三亚市农业农村局未履行法定职责，会同三亚市市监局及时准确查明事故性质和原因、张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任，存在不作为违法；3．确认三亚市卫健委未履行法定职责，会同三亚市市监局及时准确查明事故性质和原因、张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任，存在不作为违法；4．确认三亚市疾控中心未履行法定职责，会同三亚市市监局及时准确查明事故性质和原因、张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任，存在不作为违法。同时，黄宏伟一并对前述四家单位另案提起了行政赔偿诉讼。 \n 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。本案争议的主要焦点问题是：黄宏伟提起本案诉讼是否符合法定起诉条件，其起诉是否已经超过法定起诉期限。 \n 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。由此可见，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行职责的，公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行职责，应当在两个月期限届满之日起六个月内提出。本案中，三亚市市监局、三亚市疾控中心、崖州区农林局等相关部门在2016年6月13日已因上诉人黄宏伟报警而接到调查处理案涉事故的通知，黄宏伟在2016年9月8日、10日也通过12345热线获知了三亚市市监局组织调查的情况及三亚市疾控中心86号调查处置报告和公安司法鉴定中心223号《理化检验鉴定书》的调查、检验结论。至此，其应当知道被上诉人三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市疾控中心及三亚市卫健委是否完全履行了对案涉事故责任的调查认定职责。如其认为四被上诉人未联合查清案涉事故的性质、原因及事故责任的不作为违法，应当在2016年11月10日起的六个月内提起行政诉讼。可事实是，黄宏伟在2018年对崖城卫生院、三亚洋源贸易有限公司及三亚崖城郑桃鱼摊提起民事赔偿诉讼后，只是于2019年7月18日对三亚市市监局、三亚市公安局提起行政诉讼，且在该案被本院指令一审法院继续审理后，又申请撤回对三亚市公安局的起诉，变更诉讼请求为：判令三亚市市监局履行对张某死因、黄宏伟呕吐原因作出调查结论的职责。而非请求确认三亚市场监督局不履行事故责任调查职责的行为违法。对三亚市农业农村局、三亚市疾控中心及三亚市卫健委则是时隔三年多之后才提起本案诉讼。因此，黄宏伟于2021年4月15日提起本案诉讼，请求确认三亚市场监督局、三亚市农业农村局、三亚市疾控中心及三亚市卫健委的不作为违法，显然已超过六个月的法定起诉期限。一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。 \n 黄宏伟主张其在2021年2月收到三亚市市监局作出的《重新调查报告》后才知道四被上诉人不作为违法，其提起本案诉讼没有超过诉讼时效。本院认为，首先，行政诉讼法规定的起诉期限，是从行政相对人知道或者应当知道行政行为之日起开始计算，而并非从知道或应当知道行政行为违法之日起计算。行政行为包括作为和不作为。如前所述，黄宏伟在2016年9月10日就应当知道三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市疾控中心及三亚市卫健委没有完全履行事故责任调查认定职责的事实，故其对该行政不作为的起诉期限应从2016年9月11日起算，现其主张起诉期限应从2021年2月开始计算，理由不能成立。其次，对于行政机关的违法不作为，当事人可以选择诉请判令行政机关履行法定职责，也可以诉请确认行政机关不作为违法，但当事人对于救济途径的选择，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条所规定的“不属于自身原因”耽误起诉期限的情形。黄宏伟在2019年7月起诉三亚市市监局后，已变更诉求，请求判令三亚市市监局履行对张某死因、黄宏伟呕吐原因作出调查结论的职责。而非请求确认三亚市市监局的行政不作为违法。该案生效判决在认定三亚市市监局没有完全履行事故责任调查认定职责的同时也包含了对三亚市市监局不作为违法性的评判。三亚市市监局作出的《重新调查报告》就是根据该案的执行要求作出的重新调查结论。目前该执行案尚未结案，黄宏伟在收到《重新调查报告》后，也未对四被上诉人提出履行事故责任调查认定职责的申请，故其现又起诉三亚市市监局不作为违法，不符合法定起诉条件。其对四被上诉人提起本案诉讼不存在法定不计入起诉期限的情形，已超过法定起诉期限。因此，黄宏伟前述主张不能成立，本院不予支持。 \n 综上所述，一审裁定驳回黄宏伟的起诉结果正确，依法应予维持。黄宏伟的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： \n 驳回上诉，维持原裁定。 \n 本裁定为终审裁定。 \n 审判长 吉红\n 审判员 陈兴科\n 审判员 李利\n 二〇二一年十一月二十七日\n 书记员 李浩\n 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释\n 第六十六条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

海南省三亚市中级人民法院

行政裁定书

（2021）琼02行终171号

上诉人（一审原告）黄宏伟，女，1966年4月19日出生，汉族，现住海南省三亚市崖州区。

被上诉人（一审被告）三亚市市场监督管理局，住所地：海南省三亚市吉阳区迎宾路372号。

法定代表人王晓，该局局长。

出庭应诉行政机关负责人兼委托代理人吴照军，该局副局长。

委托代理人林明宇，海南中海律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）三亚市农业农村局，住所地：海南省三亚市吉阳区迎宾路285号房地产交易中心9楼。

法定代表人柯用春，该局局长。

出庭应诉行政机关负责人孔祥义，该局党组成员。

委托代理人周文凡，该局工作人员。

委托代理人张宏，北京京师（三亚）律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）三亚市卫生健康委员会，住所地：海南省三亚市天涯区解放路546号。

法定代表人潘国华，该委员会主任。

委托代理人杨武兴，该委员会工作人员。

委托代理人陈露，海南祥瑞律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）三亚市疾病预防控制中心，住所地：海南省三亚市天涯区解放路674号。

法定代表人黄丽菊，该中心主任。

委托代理人甫祝云，该中心主管医师。

委托代理人陈露，海南祥瑞律师事务所律师。

上诉人黄宏伟因其诉被上诉人三亚市市场监督管理局（以下简称三亚市市监局）、三亚市农业农村局、三亚市卫生健康委员会（以下简称三亚市卫健委）、三亚市疾病预防控制中心（以下简称三亚市疾控中心）不履行事故责任调查职责一案，不服三亚市城郊人民法院（以下简称一审法院）（2021）琼0271行初114号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，因本案与本院同期受理的上诉人黄宏伟诉被上诉人三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心行政赔偿和上诉人黄宏伟诉被上诉人三亚市市监局、三亚市农业农村局不履行监管职责及行政赔偿三案的上诉请求相互关联、事实与理由基本相同，本院在征得各方当事人同意后将四案合并审理。本院依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，对本案不开庭进行了审理。

一审法院认为，本案为黄宏伟起诉三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心不履行及时准确查明张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任的法定职责的案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款关于在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据的规定，黄宏伟应当提供其已向三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心提出履行及时准确查明张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任的法定职责申请的证据，现其未能提供此类证据，不能证明其已先向前述四家单位提出履行法定职责的申请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条关于原告请求被告履行法定职责，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉的规定，应裁定驳回黄宏伟的起诉。黄宏伟认为三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心不履行法定职责而提起本案行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条关于申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条关于对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出的规定，黄宏伟因张某在农贸市场买葫芦瓜，吃时发现苦，吃完呕吐，不治死亡的事件，于2016年6月13日向110报案，三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心根据12345政府服务热线（以下简称12345热线）的指派于当日到达事发现场进行处置。黄宏伟认为该四家单位不履行法定职责而起诉，应当自2016年8月13日起六个月内提出，现其至2021年4月15日提出起诉，已超过六个月的起诉期限，应依法予以驳回。综上所述，黄宏伟提起本案诉讼不符合法定起诉条件，已超过法定起诉期限，应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条、第六十九条第一款第二项、第十项及第九十三条之规定，一审法院裁定：驳回黄宏伟的起诉。案件受理费50元（黄宏伟已预缴），退还黄宏伟。

上诉人黄宏伟上诉称，一审裁定以黄宏伟没有提出申请，超过诉讼时效为由，驳回黄宏伟起诉，系自相矛盾。诉讼时效自申请时起算，一审裁定认为黄宏伟没有提出申请，即诉讼时效还未开始计算，黄宏伟提起本案诉讼没超过诉讼时效。黄宏伟在2019年曾起诉三亚市市监局，一审法院以没有提出履行职责申请为由裁定驳回黄宏伟起诉。黄宏伟提起上诉后，海南省三亚市中级人民法院作出（2019）琼02行终164号行政裁定，认为依据职权主动履行职责不需要申请，食品安全监督检查及应急预案对应处置，是政府主动公开信息，遂裁定一审法院继续审理。一审法院继续审理后，判决三亚市市监局履行职责，对张某死亡原因及黄宏伟呕吐原因重新作出调查结论并作出报告。三亚市市监局不服提出上诉后，海南省三亚市中级人民法院维持原判。三亚市市监局仍不服，又向海南省高级人民法院申请再审【案号：（2020）琼行申201号】，海南省高级人民法院亦维持原判。但是三亚市市监局还是拒不履行法定职责，故黄宏伟向一审法院申请强制执行。之后三亚市市监局作出的《三亚市市场监督管理局关于对2016年张某死因和原告黄宏伟呕吐原因重新调查的报告》（以下简称《重新调查报告》）依然没有对张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因重新作出调查结论，没有履行法定职责。因此，黄宏伟再次提起本次诉讼，请求法院确认行政不作为违法，并进行行政赔偿。案件经过上述5次审理，所有法官均认为没有超过诉讼时效。黄宏伟于2021年2月收到执行结果，于2021年4月提起本案诉讼，没有超过诉讼时效。诉讼时效是诉讼规则，不能违反法律原则、政治原则、党性原则。食品安全事故涉及公共利益，也即人民利益。根据食品安全应急预案，出现死亡应当启动应急预案，调查张某死亡原因，不仅是为了维护张某的利益，也是为了维护广大消费者的生命健康安全。涉及公共利益的，行政机关应依据职权主动履行职责，如果不履行职责，则违背了法律原则、政治原则和党性原则。因此，依职权主动履行法定职责是《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定的例外情形，不需要申请，随时可以起诉。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案，并判令本案一、二审诉讼费用由三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市卫健委、三亚市疾控中心共同负担。

被上诉人三亚市市监局辩称：一、一审裁定合法有据，黄宏伟上诉请求及理由不成立，依法应驳回其上诉，维持一审裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，黄宏伟因其丈夫张某于2016年6月13日死亡而报警。三亚市市监局工作人员根据12345热线工作安排于当天到达现场开展调查并进行处置，于2016年9月6日作出三食药监（2016）90号《三亚市食品药品监督管理局关于疑似葫芦瓜中毒致死事件调查情况的报告》，并于2016年9月5日、9日通过12345热线回复黄宏伟案件处理情况。因此，关于三亚市市监局是否履行法定职责的诉讼时效，依法应从2016年9月开始起算。而事实上黄宏伟第一次起诉三亚市市监局的时间是2019年7月，期间未存在诉讼时效中断中止的情形，故黄宏伟提起本案诉讼已经超过法定诉讼时效。一审裁定以黄宏伟起诉超过诉讼时效为由，驳回其起诉合法有据，依法应予维持。二、本案已构成重复起诉，依法应驳回黄宏伟本次起诉。2019年7月18日，黄宏伟向一审法院起诉，要求判令三亚市市监局履行对张某死因及黄宏伟呕吐原因作出调查结论的职责，一审法院于2020年4月28日作出（2020）琼0271行初33号行政判决。三亚市市监局不服该判决上诉后，海南省三亚市中级人民法院于2020年8月3日作出（2020）琼02行终57号行政判决。本案中，黄宏伟请求确认三亚市市监局未履行法定职责，会同相关部门，及时准确查明张某死亡原因和黄宏伟呕吐原因，存在不作为违法。从前诉裁判文书内容和本案的诉讼请求及事实理由来看，黄宏伟本次诉讼针对三亚市市监局提出的诉讼请求已被前诉裁判所包含，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，本案已构成重复起诉，人民法院依法应驳回黄宏伟本次起诉。综上，请求二审法院驳回黄宏伟上诉，维持一审裁定。

被上诉人三亚市农业农村局辩称：一、没有证据证明案涉葫芦瓜含有毒素。从证据来看，没有任何检测结论认定案涉葫芦瓜含有毒素。二、三亚市农业农村局正常履行监管职责，不存在不作为行为。既然不能证明案涉葫芦瓜含有毒素，又找不出类似有毒葫芦瓜，且未发生第二起类似案例，则黄宏伟认为三亚市农业农村局不履行法定职责无事实依据。黄宏伟没有向三亚市农业农村局报告本起事情，没有任何机关或单位要求三亚市农业农村局参与调查事情原因，三亚市农业农村局自始至终对事情均不知情，缺乏参与本起事情调查的前提和基础。三、黄宏伟在案发时并未向三亚市农业农村局提交要求履行职责的申请，一审法院驳回黄宏伟的起诉，于法有据。黄宏伟并未向三亚市农业农村局提交过要求进行监管的申请，其二审提交的《海南省食品安全应急预案》中涉及食品安全突发事件应急预案的分级标准及响应级别。对此，要注意三点：其一，启动应急预案至少应由市县政府启动，三亚市农业农村局无权擅自启动。其二，三亚市农业农村局没有接到任何单位关于此次食品安全事件的报告，对事情完全不知情。其三，黄宏伟所述情形仅为个案，没有类似案例，没有证据证明案涉葫芦瓜是有毒葫芦瓜，不具备启动应急预案的前提条件。黄宏伟二审提交的（2019）琼02行终164号行政裁定和（2020）琼行申201号行政裁定的当事人均不是三亚市农业农村局，与三亚市农业农村局不具有关联性，不能证明黄宏伟起诉三亚市农业农村局没有超过法定期限。综上，一审裁定驳回黄宏伟对三亚市农业农村局的起诉正确，请求二审法院驳回黄宏伟上诉，维持一审裁定。

被上诉人三亚市卫健委辩称：一、三亚市卫健委已经履行了全部职责。三亚市疾控中心于2016年6月13日接到通知后，立即前往黄宏伟住处配合三亚市市监局对黄宏伟配偶张某启动可疑食物中毒的调查。在调查过程中，三亚市疾控中心对事故情况进行询问、了解，并对黄宏伟提供的怀疑是致张某死亡的剩余食品（葫芦瓜炒胡萝卜）依法予以提取保存，后于24小时内进行了检测。但针对葫芦瓜中可能存在的成分“碱糖甙毒素”，三亚市疾控中心当时确实无相关检测技术。在现实条件无法改变的情况下，三亚市疾控中心本着坚持实事求是以及尊重科学的原则，作出三疾控（2016）86号《三亚市疾病预防控制中心关于崖城南滨花园一市民死亡的调查处置报告》（以下简称86号调查处置报告），对实际情况作出了讨论分析，并为继续调查给出了合理建议。2016年6月15日，三亚市疾控中心又针对葫芦瓜中可能造成张某死亡的成分“有机磷”作出检测报告，确认结果为阴性。前述整个调查过程完全符合《食品安全事故流行病学调查工作规范》的规定。三亚市疾控中心在接到通知后协助承办部门对样品进行检测，但对黄宏伟配偶张某疑似中毒身亡一事的性质及责任无权进行认定，所以在没有相关技术可以对黄宏伟提供的剩余样品进行相应毒素检测的情况下，三亚市疾控中心如实向承办部门报告并给出合理建议，已经履行了其全部职责。三亚市卫健委作为三亚市疾控中心的直属上级机关，在本案中的主要职责是对三亚市疾控中心的工作进行指导监督，具体检测行为需三亚市疾控中心进行操作，现三亚市疾控中心没有任何不履行职责的情形，三亚市卫健委同样也没有不履行职责的情形。二、黄宏伟对三亚市卫健委的起诉已超过起诉期限。截止至2016年6月15日，三亚市疾控中心便完成了全部检测任务，三亚市卫健委也履行了监督指导职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条的规定，黄宏伟在三亚市疾控中心作出报告之日起六个月内未对三亚市卫健委提起不履行法定职责的诉讼，其对三亚市卫健委提起本案诉讼已超过法定起诉期限，依法应当驳回其诉讼请求。一审法院对该部分事实认定清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回黄宏伟上诉，维持一审裁定。

被上诉人三亚市疾控中心辩称：一、三亚市疾控中心已经履行了全部职责。三亚市疾控中心于2016年6月13日接到通知后，立即前往黄宏伟住处配合三亚市市监局对黄宏伟配偶张某启动可疑食物中毒的调查。在调查过程中，三亚市疾控中心对事故情况进行询问、了解，并对黄宏伟提供的怀疑是致张某死亡的剩余食品（葫芦瓜炒胡萝卜）依法予以提取保存，后于24小时内进行了检测。但针对葫芦瓜中可能存在的成分“碱糖甙毒素”，三亚市疾控中心当时确实无相关检测技术。在现实条件无法改变的情况下，三亚市疾控中心本着坚持实事求是以及尊重科学的原则，作出86号调查处置报告，对实际情况作出了讨论分析，并为继续调查给出了合理建议。2016年6月15日，三亚市疾控中心又针对葫芦瓜中可能造成张某死亡的成分“有机磷”作出检测报告，确认结果为阴性。前述整个调查过程完全符合《食品安全事故流行病学调查工作规范》的规定。三亚市疾控中心在接到通知后协助承办部门对样品进行检测，但对黄宏伟配偶张某疑似中毒身亡一事的性质及责任无权进行认定，所以在没有相关技术可以对黄宏伟提供的剩余样品进行相应毒素检测的情况下，三亚市疾控中心如实向承办部门报告并给出合理建议，已经履行了全部职责。二、黄宏伟对三亚市疾控中心的起诉已超过起诉期限。截止至2016年6月15日，三亚市疾控中心便完成了全部检测任务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条的规定，黄宏伟在三亚市疾控中心作出报告之日起六个月内未对三亚市疾控中心提起不履行法定职责的诉讼，其对三亚市疾控中心提起本案诉讼已超过法定起诉期限，依法应当驳回其诉讼请求。一审法院对该部分事实认定清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回黄宏伟上诉，维持一审裁定。

本院经审理查明，2016年6月12日，黄宏伟的丈夫张某在三亚市崖州区南滨临时农贸市场郑桃鱼摊处购买葫芦瓜后与黄宏伟共同食用。当日两人感觉恶心并呕吐，张某到三亚市崖城镇卫生院（以下简称崖城卫生院）就医急诊。在经过输液治疗及观察后，张某于当日19点44分自行离开崖城卫生院。2016年6月13日凌晨，张某突发身体不适，经120抢救无效死亡。事故发生后，黄宏伟立即拨打110报警。12345热线根据110的反映情况随即通知原三亚市食品药品监督管理局（以下简称三亚市食药监局）及三亚市疾控中心、崖州区农林局等相关部门派人到现场调查处理。之后，原三亚市食药监局会同三亚市疾控中心、三亚市公安局对张某死亡原因展开调查。当日，三亚市疾控中心作出86号调查处置报告，该报告叙述了三亚市疾控中心开展现场流行病学调查的情况，并分析称：苦瓠瓜（葫芦瓜）有毒，主要成分为碱糖甙毒素，食用后可引发恶心、呕吐、腹痛、腹泻等胃肠道症状，目前该毒素的相关资料尚缺；该毒素不属剧毒类毒素，一般发病不会致死，但不排除死亡者对碱糖甙毒素有个体特异性敏感或者因食用量大、老幼弱虚体质、具有一些基础病等因素导致中毒死亡的相关情况；该中心目前尚未有检测该毒素的技术，该毒素中毒后也无特效治疗药。为明确死亡因素，三亚市疾控中心建议：一是由公安介入调查，必要时由法医对死者进行尸体解剖鉴定，二是两家接诊单位将死者就诊经历、临床症状、是否有其他基础病、治疗经过等做一个详细的患者死亡报告交由公安进一步调查，最后由公安公布最终死因。2016年6月15日，海南省三亚市公安司法鉴定中心（以下简称公安司法鉴定中心）经对张某心血、胃内容物及现场提取的豆腐、葫芦瓜进行检验后，出具琼（三）公（司）鉴（理化）字［2016］223号《理化检验鉴定书》（以下简称223号《理化检验鉴定书》），鉴定意见为：所送检材中均未检出常见毒品、有机磷农药、毒鼠强、安眠镇静类药物。2016年9月2日，黄宏伟致电12345热线，要求原三亚市食药监局提供葫芦瓜注射毒素的检验结果。2016年9月6日，原三亚市食药监局向海南省食品药品监督管理局报送三食药监（2016）90号《三亚市食品药品监督管理局关于疑似葫芦瓜中毒致死事件调查情况的报告》，汇报了张某疑似葫芦瓜中毒致死事件的发生经过、该局的调查工作情况及三亚市疾控中心86号调查处置报告和公安司法鉴定中心223号《理化检验鉴定书》的分析、检验结果等。但该报告未写明事故性质和原因，也未对事故责任作出认定，只是指出三亚疾控中心的86号调查处置报告未明确张某的死因，未确定致死的责任方。2016年9月8日，12345热线将原三亚市食药监局的答复告知黄宏伟：经原三亚市食药监局通知三亚市疾控中心开展可疑食品中毒调查，三亚市疾控中心的86号调查处置报告显示怀疑致患者死亡的剩余食品中未检出有机磷农药，至于造成葫芦瓜变苦味的因素目前没有检测技术能够鉴定；公安司法鉴定中心的223号《理化检验鉴定书》的结论为检材心血、胃内容物、豆腐、葫芦瓜未检出常见毒品、有机磷农药、毒鼠强、安眠镇静类药物。同日，黄宏伟再次致电12345热线，要求原三亚市食药监局提供葫芦瓜是否含有碱糖甙毒素的检验结果，要求查看检测报告，确认其食用葫芦瓜后中毒是否因所购买的葫芦瓜中含有碱糖甙毒素所致。2016年9月10日，12345热线将原三亚市食药监局的答复告知黄宏伟：一、公安司法鉴定中心和三亚市疾控中心均未向原三亚市食药监局提交葫芦瓜碱糖甙毒素的检验报告，故该局无法向投诉人提供葫芦瓜碱糖甙毒素的检测报告。二、公安司法鉴定中心和三亚市疾控中心都是有权独立行使司法鉴定和可疑食物中毒调查的技术部门，投诉人可以向该两部门咨询有关葫芦瓜检测中是否有碱糖甙毒素的具体情况。

2018年，黄宏伟及女儿张君婷对崖城卫生院和南滨临时农贸市场的管理方三亚洋源贸易有限公司及销售案涉葫芦瓜的三亚崖城郑桃鱼摊提起民事赔偿诉讼，请求判令三被告共同向其二人赔偿死亡赔偿金、丧葬费等各项经济损失合计485317元。2019年6月10日，本院二审对该案作出（2019）琼02民终770号生效民事判决，认定崖城卫生院对张某的死亡应承担40％的责任，三亚洋源贸易有限公司及三亚崖城郑桃鱼摊没有过错，并判决崖城卫生院向黄宏伟母女支付各项赔偿费用共计173872.32元。期间，因三亚市机构改革，原三亚市食药监局的职责于2019年2月2日并入新组建的三亚市市监局。

2019年7月18日，黄宏伟以三亚市市监局、三亚市公安局为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求判令三亚市市监局、三亚市公安局对张某死亡结果出具结案结论和提供案件卷宗材料。一审法院于2019年8月23日作出（2019）琼0271行初217号行政裁定，驳回黄宏伟的起诉。黄宏伟不服上诉后，本院于2019年11月21日作出（2019）琼02行终164号行政裁定，撤销（2019）琼0271行初217号行政裁定，指令一审法院对该案继续审理。后黄宏伟在一审法院继续审理该案期间，申请撤回对三亚市公安局的起诉，并于2020年2月18日将其诉讼请求变更为：判令三亚市市监局履行对张某死因、黄宏伟呕吐原因作出调查结论的职责。一审法院经审理，于2020年4月28日作出（2020）琼0271行初33号行政判决，判决三亚市市监局于该判决发生法律效力之日起三十日内履行对张某死因、黄宏伟呕吐原因重新作出调查结论的职责。三亚市市监局不服该判决上诉后，本院于2020年8月3日作出（2020）琼02行终57号行政判决，维持了（2020）琼0271行初33号行政判决。三亚市市监局仍不服，向海南省高级人民法院申请再审。2020年12月22日，海南省高级人民法院作出（2020）琼行申201号行政裁定驳回了三亚市市监局的再审申请。后因三亚市市监局未按前述生效判决履行调查职责，黄宏伟向一审法院申请强制执行。2021年2月9日，三亚市市监局对一审法院作出《重新调查报告》，该报告详细阐述了该局落实前述生效判决的执行情况：2021年1月18日，三亚市疾控中心向该局复函，称三亚市疾控中心作出的流行病学调查报告，也即86号调查处置报告已详细汇报了整个事件的调查过程，并提出了处置建议，三亚市市监局要求该中心对张某死因及黄宏伟呕吐原因重新作出调查结论不合理；三亚市食品安全委员会办公室已于2021年1月27日就张某疑似葫芦瓜中毒致死案件，组织三亚市市监局、综合行政执法局、公安局、卫健委、疾控中心等单位领导及食品安全专家等人员召开研究会议，并成立了事件调查小组；根据相关调查材料，三亚市市监局认为，张某是否吃葫芦瓜中毒和黄宏伟是否吃葫芦瓜呕吐等主要事实缺乏证据证明，事实不清；另因三亚市疾控中心向该局提交的调查报告未能明确张某的死因和黄宏伟的呕吐原因，加上张某的尸体已经火化，无法进行病理解剖以及没有留存可疑剩余食品进行检测等原因，该局重新调查的结论是：张某的死因不明，黄宏伟的呕吐原因无法查清。目前，前述执行案件尚未结案。

2021年4月15日，黄宏伟向一审法院提起本案一审诉讼，请求：1．确认三亚市市监局未履行法定职责，会同相关部门及时准确查明事故性质和原因、张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任，存在不作为违法；2．确认三亚市农业农村局未履行法定职责，会同三亚市市监局及时准确查明事故性质和原因、张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任，存在不作为违法；3．确认三亚市卫健委未履行法定职责，会同三亚市市监局及时准确查明事故性质和原因、张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任，存在不作为违法；4．确认三亚市疾控中心未履行法定职责，会同三亚市市监局及时准确查明事故性质和原因、张某死亡原因、黄宏伟呕吐原因，认定事故责任，存在不作为违法。同时，黄宏伟一并对前述四家单位另案提起了行政赔偿诉讼。

本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。本案争议的主要焦点问题是：黄宏伟提起本案诉讼是否符合法定起诉条件，其起诉是否已经超过法定起诉期限。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。由此可见，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行职责的，公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行职责，应当在两个月期限届满之日起六个月内提出。本案中，三亚市市监局、三亚市疾控中心、崖州区农林局等相关部门在2016年6月13日已因上诉人黄宏伟报警而接到调查处理案涉事故的通知，黄宏伟在2016年9月8日、10日也通过12345热线获知了三亚市市监局组织调查的情况及三亚市疾控中心86号调查处置报告和公安司法鉴定中心223号《理化检验鉴定书》的调查、检验结论。至此，其应当知道被上诉人三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市疾控中心及三亚市卫健委是否完全履行了对案涉事故责任的调查认定职责。如其认为四被上诉人未联合查清案涉事故的性质、原因及事故责任的不作为违法，应当在2016年11月10日起的六个月内提起行政诉讼。可事实是，黄宏伟在2018年对崖城卫生院、三亚洋源贸易有限公司及三亚崖城郑桃鱼摊提起民事赔偿诉讼后，只是于2019年7月18日对三亚市市监局、三亚市公安局提起行政诉讼，且在该案被本院指令一审法院继续审理后，又申请撤回对三亚市公安局的起诉，变更诉讼请求为：判令三亚市市监局履行对张某死因、黄宏伟呕吐原因作出调查结论的职责。而非请求确认三亚市场监督局不履行事故责任调查职责的行为违法。对三亚市农业农村局、三亚市疾控中心及三亚市卫健委则是时隔三年多之后才提起本案诉讼。因此，黄宏伟于2021年4月15日提起本案诉讼，请求确认三亚市场监督局、三亚市农业农村局、三亚市疾控中心及三亚市卫健委的不作为违法，显然已超过六个月的法定起诉期限。一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。

黄宏伟主张其在2021年2月收到三亚市市监局作出的《重新调查报告》后才知道四被上诉人不作为违法，其提起本案诉讼没有超过诉讼时效。本院认为，首先，行政诉讼法规定的起诉期限，是从行政相对人知道或者应当知道行政行为之日起开始计算，而并非从知道或应当知道行政行为违法之日起计算。行政行为包括作为和不作为。如前所述，黄宏伟在2016年9月10日就应当知道三亚市市监局、三亚市农业农村局、三亚市疾控中心及三亚市卫健委没有完全履行事故责任调查认定职责的事实，故其对该行政不作为的起诉期限应从2016年9月11日起算，现其主张起诉期限应从2021年2月开始计算，理由不能成立。其次，对于行政机关的违法不作为，当事人可以选择诉请判令行政机关履行法定职责，也可以诉请确认行政机关不作为违法，但当事人对于救济途径的选择，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条所规定的“不属于自身原因”耽误起诉期限的情形。黄宏伟在2019年7月起诉三亚市市监局后，已变更诉求，请求判令三亚市市监局履行对张某死因、黄宏伟呕吐原因作出调查结论的职责。而非请求确认三亚市市监局的行政不作为违法。该案生效判决在认定三亚市市监局没有完全履行事故责任调查认定职责的同时也包含了对三亚市市监局不作为违法性的评判。三亚市市监局作出的《重新调查报告》就是根据该案的执行要求作出的重新调查结论。目前该执行案尚未结案，黄宏伟在收到《重新调查报告》后，也未对四被上诉人提出履行事故责任调查认定职责的申请，故其现又起诉三亚市市监局不作为违法，不符合法定起诉条件。其对四被上诉人提起本案诉讼不存在法定不计入起诉期限的情形，已超过法定起诉期限。因此，黄宏伟前述主张不能成立，本院不予支持。

综上所述，一审裁定驳回黄宏伟的起诉结果正确，依法应予维持。黄宏伟的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长 吉红

审判员 陈兴科

审判员 李利

二〇二一年十一月二十七日

书记员 李浩

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第六十六条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。'