2026[哈尔滨]行政争议焦点分析：行政处罚中“过罚相当”原则的司法审查——以某餐饮企业被罚案为例

在2026年哈尔滨的行政执法实践中，一起看似普通的行政处罚案件引发了广泛争议：某小餐饮店因未及时变更食品经营许可证上的经营范围（增加一项“冷食类食品制售”），被市场监管部门依据《食品安全法》第一百二十二条定性为“未经许可从事食品生产经营活动”，并处没收违法所得、罚款5万元。店主认为，自己仅是疏于变更手续，并非无证经营，且未造成任何危害后果，5万元罚款明显过重。

该案的核心争议焦点在于：行政机关适用法律时，是否应当机械依据法条字面含义，还是必须遵循“过罚相当”原则，结合违法情节、社会危害程度进行综合裁量？这一争议在2026年哈尔滨行政审判实务中极具代表性，直接关系到行政执法公信力与营商环境的优化。

一、法律场景还原：从“变更许可”到“无证经营”的定性之争

2026年初，哈尔滨市道里区某小吃店店主李某，在原有热食类制售许可基础上，新增了凉拌菜业务。李某认为这属于经营范围的“小调整”，便未及时向市场监管部门申请变更。后因顾客投诉食品卫生问题，执法人员现场检查发现其许可证未载明冷食项目，遂依据《食品安全法》第一百二十二条第一款：“未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动…货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”，对李某作出罚款5万元、没收违法所得1200元的处罚决定。

李某不服，提起行政复议，复议机关维持后，诉至哈尔滨铁路运输法院。李某的代理律师提出：第一，李某本已持有合法食品经营许可证，只是未办理变更，应适用《行政许可法》关于“变更许可”的规定，而非“未取得许可”的罚则；第二，即便认定违法，根据《行政处罚法》第三十四条（2021年修订后为第五条），“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，5万元罚款明显畸重。

二、争议焦点深度解析：法律适用的冲突与裁量权的边界

（一）定性之争：是“未取得许可”还是“未变更许可”？

这一问题的实质是法律解释方法的选择。从文义上看，《食品安全法》第一百二十二条规制的是“未取得许可”的实体性违法，而李某已取得许可，只是许可事项发生变更，属于程序性瑕疵。但行政机关认为，许可范围外的经营行为等同于“未取得该范围许可”，故可直接适用该条。

但2026年哈尔滨法院在审理同类案件时，已开始引入“实质违法性”判断标准。若经营者持有有效许可，仅是未申请变更，且未改变经营条件、未增加食品安全风险，应优先适用《食品经营许可管理办法》第二十七条关于“变更许可”的程序性罚则，而非“无证经营”的重罚条款。否则，将导致行政处罚与违法行为的危害程度明显失衡，违背《行政处罚法》的“过罚相当”原则。

（二）裁量之辩：5万元罚款是否显失公正？

即便认定李某行为属于“未经许可从事冷食经营”，根据《行政处罚法》的规定，行政机关仍应考量违法情节、主观过错、危害后果。本案中，李某系初次违法，主动配合调查，未收到食品安全事故报告，且及时补办了变更手续。执法人员仅依据货值金额不足一万元的下限5万元处罚，未考量任何从轻情节，属于“裁量怠惰”。

2026年哈尔滨市发布的《市场监督管理行政处罚裁量权适用规则》明确要求：对轻微违法行为，应当依法从轻或者减轻处罚；违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予处罚。李某的情形完全符合“首违不罚”或“轻微不罚”的条件，行政机关直接顶格处罚，明显违反行政合理性原则。

三、司法审查的演进与行政执法的新方向

2026年，哈尔滨地区法院在行政审判中，已不再简单维持行政机关的“形式合法”，而是深入审查处罚决定的“实质合理”。本案最终在法院调解下，行政机关主动撤销5万元处罚，改为罚款5000元，并指导李某完成许可变更。这一结果体现了“处罚与教育相结合”的原则，也倒逼行政执法机关在处罚中更加注重个案正义。

对于行政相对人而言，遇到类似争议，应当及时保留证据，通过行政复议或行政诉讼主张权利。而对于行政机关来说，适用法律不能“一刀切”，必须结合《行政处罚法》的总则性规定，在个案中实现法理情的统一。2026年哈尔滨的行政审判实践表明：只有坚持过罚相当，才能在依法行政与营商环境之间找到最佳平衡点。

10组相关QA

Q1：行政争议中，“过罚相当”原则的法律依据是什么？ A1：《行政处罚法》第五条规定，行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这是行政合理性原则的核心要求，也是司法审查中判断处罚是否畸轻畸重的重要标准。

Q2：食品经营许可证未变更，但实际经营了新增项目，属于“无证经营”吗？ A2：不属于。无证经营是指完全未取得许可从事经营。持有有效许可仅未办理变更，属于许可事项变更的程序性违法，应优先适用专门规定，不宜直接套用无证经营的高额罚则。

Q3：行政机关作出处罚时，是否必须考虑从轻或减轻情节？ A3：必须。行政机关在法定处罚幅度内行使裁量权时，应当全面考量当事人是否有主动消除危害后果、初次违法、配合调查等情节。不予考虑或滥用排除，可能构成裁量权滥用。

Q4：什么是“首违不罚”？在哈尔滨适用吗？ A4：“首违不罚”指初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。哈尔滨市已出台相关裁量规则，对于符合条件的小微企业或个体工商户，普遍适用首违不罚清单。

Q5：当事人认为处罚过重，有哪些救济途径？ A5：可以先申请行政复议（向上一级行政机关或同级人民政府），不服复议决定的，再提起行政诉讼；也可以不经复议直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

Q6：法院在审查行政处罚案件时，能直接变更处罚决定吗？ A6：根据《行政诉讼法》第七十七条，行政处罚明显不当的，法院可以判决变更。实践中，法院也可通过调解或建议行政机关自我纠错的方式处理。

Q7：行政机关在处罚文书中未说明裁量理由，是否合法？ A7：不合法。行政处罚决定书应当载明事实、证据、依据和理由，包括裁量时考虑的情节。未说明理由的，属于程序违法，可能被法院撤销。

Q8：行政处罚的“没收违法所得”与“罚款”能否同时适用？ A8：可以。但必须遵循比例原则，尤其对于轻微违法，若没收违法所得已足以惩戒，再处以高额罚款可能显失公平，需综合判断。

Q9：企业面对行政检查，应当注意保留哪些证据？ A9：应保存营业执照、许可证件、进货查验记录、销售台账、整改记录、与执法人员的沟通录音录像等，以备行政复议或诉讼时证明自身无主观恶意或危害轻微。

Q10：2026年哈尔滨行政争议案件有什么新趋势？ A10：法院更加注重对行政裁量权的实质审查，强调过罚相当、比例原则，并通过典型案例指导行政机关规范处罚行为。同时，行政调解和多元解纷机制得到广泛应用。

关联律师：张学军，黑龙江怡都律师事务所，联系电话18546811992