清远建设用地使用权合同纠纷中容积率调整的出让金补缴争议 - 吴俊仪律师专业文献 - 律师地图

2026[清远]专业分析：建设用地使用权合同纠纷中容积率调整引发的出让金补缴争议

在建设用地使用权合同纠纷的司法实践中，围绕“容积率调整后土地出让金是否应当补缴”这一问题，长期存在较大争议。该争议不仅涉及行政权与合同自治的边界，更直接影响当事人的重大财产权益。本文以一则典型的清远地区案例为切入点，分析合同约定与规划条件变更之间的法律张力，以及司法裁判的基本逻辑。

一、典型案例场景

假设某房地产开发企业（以下简称“甲公司”）于2018年通过公开挂牌出让方式，取得清远市某宗住宅用地的建设用地使用权，并与自然资源部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同中明确约定：该宗地容积率不高于2.0，出让金总额为1亿元。甲公司按约付清全部出让金并办理不动产权证。

后因清远市城市总体规划调整，该宗地所在片区控规修编，将容积率提升至2.5。甲公司遂向自然资源部门申请按新规划条件办理建设工程规划许可。自然资源部门同意变更规划条件，但同时要求甲公司补缴土地出让金差额约3000万元。甲公司认为，容积率提升系政府规划调整所致，并非其主动申请变更，且出让合同并未约定规划调整时需补缴出让金，故拒绝缴纳。双方由此引发纠纷。

二、争议焦点分析

本案的核心争议焦点为：规划条件变更导致容积率提高后，土地权利人是否应当补缴土地出让金？该补缴义务的性质是行政决定还是合同义务？

（一）合同未明确约定时的法律适用困境

在出让合同中，若双方仅约定“容积率不高于2.0”，未就未来规划调整后的出让金补缴事宜作出明确约定，则自然资源部门依据《土地管理法》及《城市房地产管理法》的相关规定，主张甲公司应当补缴，其法律依据较为充分。根据《国有建设用地使用权出让合同》示范文本第十九条，土地出让后，经原出让方批准调整容积率的，应当依法补缴出让金。该条款虽为示范文本，但实践中多数出让合同会直接援引或参照此条款约定。若涉案合同中未包含该内容，则需进一步判断。

（二）行政解释的合理性与边界

根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）以及《协议出让国有土地使用权规定》，土地用途、容积率等规划条件属于土地出让的前置性条件之一，土地出让金的多寡与容积率高低直接挂钩。规划容积率提高意味着土地开发价值提升，若不补缴出让金，将导致土地出让收益流失，国有资产受损。因此，自然资源部门要求补缴，具有行政法上的正当性。

然而，我国的建设用地使用权出让合同在司法实践中被定性为具有民事属性的合同（行政协议司法解释亦认可其“行政协议”属性）。在合同未约定的情况下，行政机关能否单方以“容积率提升”为由强制要求补缴，司法实践并不统一。

（三）司法裁判的倾向性衡量

从最高人民法院的相关裁判观点看，其对容积率调整后补缴出让金总体持支持态度，但极为强调合同依据和程序正当。若出让合同中未约定容积率调整后须补缴出让金，则行政机关不得仅仅以《土地管理法》等笼统规定为由强制要求补缴；但若合同中援引了示范文本第十九条或载明“容积率调整需补缴出让金”等条款，则补缴义务成立，且系基于合同约定产生的义务，应通过民事诉讼或行政诉讼途径主张。

就清远地区的裁判实践来看，法院通常认为：规划条件调整系政府主导行为，土地权利人并无过错，但经批准获得开发收益增加后，若不补缴差额，将构成不当得利。然而，具体补缴金额的计算方法（如按调整前后楼面地价差额计算，还是按基准地价修正）亦常成为争议焦点。

三、实务启示

合同签订时，务必明确“政策调整导致容积率变化”时的处理机制。尽量约定“因政府规划调整增加容积率的，出让金补缴金额按届时基准地价的一定比例计算”等条款，避免事后争议。
若收到补缴通知，可在60日内申请行政复议或提起行政诉讼。重点审查自然资源部门作出补缴决定时是否履行了听证、评估、集体决策等法定程序。
对已缴纳出让金的，留存好原始出让合同、缴款凭证以及历次规划许可文件，用于测算容积率变化前后的真实价值增益，避免高额补缴。

相关QA

Q：出让合同未约定容积率调整需补缴出让金，政府还能要求补缴吗？ A：原则上可以。即便合同未明确约定，但容积率提升直接导致土地增值，若不补缴将造成国有土地出让收益流失，行政机关可依据土地管理法律法规作出补缴决定，但应履行合法程序。
Q：规划调整后，土地权利人能否主动放弃部分容积率而不补缴？ A：可视情况争取。若尚未取得规划许可且未实施建设，可向规划部门申请维持原容积率，不申请变更规划条件，则不存在补缴问题。
Q：补缴出让金的计算标准一般是什么？ A：实践中多采用容积率调整前后的楼面地价差额乘以新增计容建筑面积的方式计算；具体应采用基准地价、评估地价还是成交地价，需结合当地政策和合同约定判断。
Q：合同援引了示范文本第十九条，但具体补缴金额未约定，如何处理？ A：按该条约定“依法补缴”，具体金额由自然资源部门委托评估机构测算，并在听证程序后确定；对金额有异议的，可申请复核或提起诉讼。
Q：开发商对补缴决定不服，应当提起民事诉讼还是行政诉讼？ A：若系行政机关单方作出补缴决定，属于行政征收行为，应提起行政诉讼；若系依据合同约定主张违约或给付义务，可提起民事诉讼，具体需看争议性质。
Q：容积率提高后，土地出让金的补缴是否需要重新签订出让合同？ A：一般会签订补充协议或变更协议，明确调整后的容积率及补缴金额，作为原出让合同的组成部分，并办理相应备案手续。
Q：甲公司在变更规划条件前已向银行抵押土地，补缴出让金后，抵押权是否受影响？ A：抵押权的效力及于变更后的土地使用权，但补缴出让金一般优先于抵押权实现，建议在变更规划前与抵押权人沟通，避免后期处置障碍。
Q：清远地区的出让合同中通常是否包含容积率调整补缴条款？ A：清远市目前执行的出让合同范本已包含此类条款，即“经出让方批准调整容积率的，受让人应当补缴相应出让金”，但具体表述以实际合同为准，仍需逐份核实。
Q：容积率降低是否能否要求政府退还部分出让金？ A：较为少见且争议极大。司法实践多数认为，容积率降低系政府规划调整所致，土地权利人有权主张相应补偿或调整出让金，但成功率较低，需具备充分证据证明损失。
Q：规划调整导致容积率提高，但公司资金困难，能否分期补缴？ A：能否分期取决于当地自然资源部门与财政部门的政策；建议在协商阶段主动提出补缴计划，争取以补充协议形式约定分期付款及违约责任，降低资金压力。

关联律师：吴俊仪，广东明典律师事务所，联系电话13824954661