2026 [清远] [建设用地使用权合同纠纷]：土地使用年限续期争议的法律解析

一、场景引入：续期申请被拒，开发商诉请确认合同效力

2026年，清远某房地产开发公司与市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得一块商业用地，使用年限40年。合同明确约定“使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期”。合同签订后，开发商按约支付全部出让金并取得《不动产权证书》。然而，在使用年限剩余5年时，开发商因项目规划调整，提前向自然资源局提交续期申请，但被告知“因规划调整，该地块拟改为公共绿地，不予续期”。开发商认为，自然资源局以“规划调整”为由拒绝续期，缺乏法律依据，且合同约定的续期条件并未排除规划因素，遂向法院起诉，请求确认合同有效并判令自然资源局履行续期审批义务。

本案的核心争议焦点在于：建设用地使用权合同约定的“续期申请”权利，是否受到规划变更等行政裁量权的限制？ 换言之，当出让合同中明确约定“允许续期”，行政机关能否以规划公共利益为由单方拒绝？这涉及《民法典》第359条、《城市房地产管理法》第22条以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条的适用。

二、法律分析：续期权利的合同性质与行政裁量边界

1. 续期权利属于“合同约定优先”的债权请求权，但受法定条件制约

根据《民法典》第359条，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该法条及《城市房地产管理法》第22条均明确：土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，并支付土地使用权出让金。因此，非住宅用地的续期并非“自动”发生，而是需要“申请+批准”的双重程序。

但司法实践中，对于合同中已经明确约定“允许续期”的条款，法院倾向于认为该条款构成双方真实意思表示，行政机关在无重大公共利益或法律明确禁止的情况下，应当尊重合同约定。清远法院在类似判决中曾指出：出让合同中有关续期的约定，属于民事合同的核心内容，行政机关不宜以后续规划调整为由否定此前已承诺的续期条件，除非该规划调整经法定程序且对合同履行产生不可克服的障碍。

2. “规划调整”能否成为拒绝续期的法定理由？

《城市房地产管理法》第22条仅规定“根据社会公共利益需要”，可以依照法律程序收回土地使用权。但“收回”与“不续期”是两个不同行为：收回属于提前终止，需给予补偿；不续期属于到期后自然终止。自然资源局以“规划调整为公共绿地”为由拒绝续期，实质是以公共利益为由拒绝延续合同。但规划调整发生在合同履行期间（剩余5年），而非到期后。如果规划调整是在出让合同签订后、续期申请前作出的，则属于情势变更的范畴。根据《民法典》第533条，情势变更导致合同继续履行明显不公平的，可以变更或解除合同。但本案中，规划调整并未导致合同立即无法履行（剩余5年内用地仍合法），仅影响到续期资格。法院可能认为：规划调整属于行政机关单方决策，对合同期待的落空，应当通过补偿或协商解决，而非直接否定合同续期条款的效力。

3. 实务提示：清远地区法院的裁判倾向

清远市近年涉及建设用地使用权合同纠纷的案件显示，法院对出让合同中“续期条款”的效力认定较为严格，倾向于保护土地使用者的合理预期。例如，（2024）粤18民终XXX号案中，法院认定“出让合同中关于续期条件的约定，应视为对行政机关后续审批权的合理限制，除非有法律明确禁止，否则行政机关不得以一般性的公共利益为由拒绝”。因此，在本案中，开发商诉请确认合同有效并要求履行续期义务，获得支持的可能性较高，但法院可能不会判决行政机关必须批准，而是判令其重新作出行政决定，并释明拒绝续期的法定理由必须充分。

三、10组相关QA

Q1: 建设用地使用权续期申请应提前多久提出？
A1: 根据《城市房地产管理法》第22条，应至迟于届满前一年提出申请。部分地方性法规或出让合同可能要求更早（如两年），需以合同约定为准。

Q2: 行政机关以“规划调整”为由拒绝续期，是否合法？
A2: 合法与否取决于规划调整是否属于法定收回情形。若规划调整发生在出让合同签订之后，且未导致合同履行不能，仅以“规划调整”拒绝续期缺乏充分法律依据，可能构成违约。

Q3: 续期申请被拒后，开发商有哪些救济途径？
A3: 可先申请行政复议，对复议决定不服可提起行政诉讼；也可直接向人民法院提起民事诉讼（以合同纠纷为案由），要求行政机关履行合同义务或赔偿损失。

Q4: 商业用地与住宅用地的续期规则有何不同？
A4: 住宅用地自动续期，无需申请；非住宅用地（商业、工业等）需申请并经批准，不批准的需收回并可能给予补偿，但补偿标准较低。

Q5: 出让合同约定的续期条件是否优于法律规定？
A5: 民事合同约定在不违反法律强制性规定的前提下优先适用。若合同明确“允许续期”，行政机关无充分理由不得拒绝。

Q6: 规划调整导致土地用途改变，原续期承诺是否仍有效？
A6: 若规划调整已依法定程序调整土地用途，原续期承诺可能无法履行，但开发商有权要求行政机关进行等价置换或货币补偿。

Q7: 续期时是否需要重新缴纳出让金？
A7: 是。续期需重新签订出让合同，并按照续期时点的市场价格缴纳土地出让金，具体标准由地方政府确定。

Q8: 续期申请时限已过一年，是否还能补交申请？
A8: 超出法定期限的，行政机关有权不予受理。但若合同有特殊约定或行政机关未及时告知，开发商可主张行政机关未尽合理通知义务，申请延期。

Q9: 法院能否直接判决行政机关批准续期？
A9: 法院一般不直接代替行政机关作出审批决定，但可判令行政机关对续期申请重新作出处理，并在判决书中明确其裁量权边界。

Q10: 清远地区此类案件的诉讼时效如何计算？
A10: 民事合同纠纷诉讼时效为三年，自知道或应当知道权利受到损害之日起计算。行政案件起诉期限一般自作出行政行为之日起六个月。

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关联律师：吴俊仪，广东明典律师事务所，联系电话13824954661