2026[济宁][建设工程合同纠纷]：财政评审结论能否“一锤定音”？——基于最高法判例的结算依据争议分析

在建设工程合同纠纷中，工程价款的结算依据问题始终是发包人与承包人矛盾的“重灾区”。尤其在政府投资或国有资金项目中，发包方常以“财政评审结论”或“审计报告”作为拒绝支付工程款的“挡箭牌”，而承包方则认为结算应以双方签订的合同及实际履行的签证为准。当约定的结算方式与财政评审结论发生冲突时，法院究竟支持谁？ 本文结合司法实践，对该争议焦点进行深度解析。

一、问题提出：一份“缩水”的财政评审报告

假设某建筑公司（承包人）通过公开招投标，承建了济宁某市政道路改造工程。双方在《建设工程施工合同》中明确约定：“工程竣工验收合格后，发包人委托造价咨询机构进行结算审核，以审核报告作为最终结算依据。”工程顺利完工并验收合格。承包人报送的结算金额为8000万元，发包人委托的造价咨询机构审核后出具报告，审定金额为7500万元。然而，在支付阶段，发包人却提出，该项目为财政资金项目，必须经过财政部门评审，并以财政评审结论为准。随后，财政部门出具的评审结论将该工程审定金额“砍”至6800万元。承包人认为财政评审结论严重偏低，诉至法院，要求发包人按照合同约定的7500万元支付工程款。争议焦点：财政评审结论是否当然具有优于合同约定的法律效力？

二、法律分析：合同约定优先，财政评审不构成民事定价强制力

司法实践中，法院对于此类争议的裁判规则已趋于统一。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》相关规定精神，并结合《民法典》的合同自由原则，核心裁判观点如下：

1. 合同是结算的“第一依据”：建设工程施工合同是发承包双方意思自治的体现，其中关于结算方式的约定对双方均有法律约束力。只要合同约定不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当作为结算工程价款的依据。
2. 财政评审的行政属性：财政评审是国家对财政性资金使用情况进行行政监督的手段，其法律性质属于行政行为，约束的是国家机关和事业单位的财政预算管理行为，不能当然地凌驾于民事合同约定之上。除非合同明确约定“以财政评审结论作为结算依据”，否则发包人不得单方以财政评审数额低为由，对抗合同约定的结算数额。
3. 举证责任的分配：在上述案例中，虽然合同约定“以造价咨询机构审核为准”，但该审核行为发生在诉讼前。若承包人能够证明该审核报告系双方共同委托作出，且审核程序合法、依据充分，法院通常会采纳该报告。发包人若想推翻，必须提供充分证据证明审核报告存在错误或程序违法，仅凭财政评审结论不同，不足以推翻双方合意形成的结算依据。

三、风险提示与实务建议

上述案例虽为参考，但揭示了建设工程合同纠纷中的高频风险点。对于承发包双方，尤其是2026年在济宁地区从事工程建设的企业，建议如下：

• 对承包人：在签订合同时，务必明确约定结算方式及逾期不结算视为认可送审价等条款。若发包人强行提出以财政评审为条件，应通过补充协议明确评审与合同约定的衔接规则，避免“双重标准”。诉讼中，若财政评审结论与合同约定严重不符，应援引最高法“合同优先”的裁判规则进行抗辩。
• 对发包人：财政评审并非“万能挡箭牌”。在合同中应避免出现“结算以审计/财政评审机关最终审定为准”等模糊表述，以免引发争议。若确需以财政评审为依据，应在合同专用条款中作出清晰、明确的特别约定，并承担评审周期过长带来的支付逾期违约风险。

四、结语

财政评审结论不能自动替代民事合同约定的结算依据，这是当前司法界的主流观点。建设工程纠纷的解决，归根结底要回归到合同文本的质量与履约证据的完备性上。当行政监督与民事约定发生碰撞时，法律守护的是契约精神。

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相关QA

Q1：发包人能仅以“工程未经财政评审”为由，拒绝支付工程款吗？ A：不能。除非合同明确约定“以财政评审作为付款前提”，否则工程经竣工验收合格后，发包人即负有付款义务。财政评审是行政监督程序，不影响民事合同履行，发包人不得以此作为逾期付款的抗辩理由。

Q2：如果合同中约定了“结算以审计部门审计结果为准”，但审计结果长期不出，怎么办？ A：承包人可催告发包人限期完成审计。若发包人怠于履行，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十一条精神，承包人可以申请司法鉴定确定工程造价，法院会予以支持。

Q3：财政评审结论明显低于市场价或合同约定的价格，承包人如何维权？ A：承包人可以依据合同约定，首先向发包人书面提出异议，要求共同委托第三方鉴定机构复核。若协商无果，可诉请法院委托司法鉴定，并主张以合同约定或司法鉴定意见作为结算依据，财政评审结论仅作为参考证据。

Q4：施工合同无效，但工程验收合格，结算依据如何确定？ A：建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格的，承包人可以请求参照合同关于工程价款的约定折价补偿。此时，财政评审结论同样不能直接作为补偿依据，除非承包人同意或合同有特别约定。

Q5：发包人收到承包人提交的结算文件后，一直不答复，也不付款，怎么办？ A：若合同约定了“逾期不答复视为认可结算文件”的条款（即“默示结算”条款），则期限届满后，应以承包人报送的结算文件作为结算依据。若合同无此约定，承包人可通过诉讼程序申请造价鉴定。

Q6：财政评审属于行政行为，如果审计局将承包方列入“黑名单”或通报，承包方可提起行政诉讼吗？ A：不可以。财政评审是内部监督行为，一般不具有对外直接产生法律后果的效力。如果行政机关依据评审结论作出了对承包人的行政处罚或行政处理决定，承包人才可针对该具体行政行为提起行政诉讼。

Q7：在诉讼中，法院会直接采纳财政评审报告作为定案依据吗？ A：法院会将财政评审报告作为证据之一进行审查，但其证明力并不高于双方共同委托的造价咨询报告。若承包人能证明该评审结论存在依据不足、程序违法等问题，法院将不予采信。

Q8：对于固定总价合同，在施工过程中发生了设计变更，变更部分的价款如何结算？ A：合同有约定的按约定办理；没有约定的，可以参照签订施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算。财政评审结论同样只能作为参考。

Q9：发包方将财政评审结论作为“审计结果”主张权利，但该结论对承包人不送达，程序有问题，律师如何质证？ A：质证时重点攻击其行政程序合法性。财政评审涉及承包人的重大利益，若未听取当事人意见、未给予申辩机会，属于违反法定程序，不能作为民事证据使用。

Q10：若承包人与发包人已就工程价款达成结算协议，发包人还能反悔主张按财政评审结论重新结算吗？ A：除非结算协议存在欺诈、胁迫、重大误解或显失公平等可撤销事由，否则结算协议合法有效，双方均应恪守。任何一方不得以财政评审数额低为由主张结算协议无效或要求重新结算。

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关联律师：卢献卫，山东方宇律师事务所，联系电话17562779956