2026[济南][行政]：程序瑕疵能否颠覆行政决定？——从一起行政处罚案看“程序违法”的司法审查边界

导语

在行政诉讼实践中，有一个反复出现且令行政机关与行政相对人同样困惑的争议焦点：当行政机关作出的实体处理结果并无不当，但程序上存在瑕疵时，法院究竟应当“维持”还是“撤销”？2026年，济南某区人民法院审理的一起市场监管行政处罚案件，将这一争议推向了前台。该案中，执法机关在作出吊销许可证决定前，未依法履行集体讨论程序，但违法事实清楚、证据确凿。最终，法院以“程序违法”为由判决撤销该处罚决定，责令重新作出行政行为。这一判决引发了关于“程序正义与实体正义”何者优先的深层探讨。

一、法律场景回放：程序缺失的“实体制裁”

2025年11月，济南某餐饮管理公司因使用过期食品原料被市场监管部门立案调查。经查，该公司在2025年8月至10月期间，累计使用过期调味品制作菜品，货值金额达4.2万元，违法所得1.8万元。市场监管部门依据《食品安全法》第一百二十四条，拟对该公司作出吊销食品经营许可证并处罚款15万元的行政处罚。

在案件办理过程中，执法机构在送达《行政处罚事先告知书》后，法制审核机构出具了“同意处罚建议”的审核意见。然而，由于办案人员疏忽，该案并未按照《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十条之要求，提交部门负责人集体讨论决定，而是由分管副局长直接签发处罚决定书。

该公司不服，向济南市人民政府申请行政复议。复议机关认为，该案属于“情节复杂或者重大违法行为”，依法应当经市场监管部门负责人集体讨论决定，程序确有违法，遂撤销原处罚决定。市场监管部门不服，向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。

二、争议焦点：程序瑕疵是否构成“撤销事由”？

本案的争议焦点浓缩为一个问题：当行政处罚的实体结论正确，但作出程序不具备法定要件时，是否一律应当被撤销？

一种观点认为，《行政处罚法》第五十七条规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时移送司法机关。”该条虽未明确集体讨论的具体范围，但《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十条明确将“拟作出吊销许可证件、责令停产停业、较大数额罚款等行政处罚决定”列入“情节复杂或者重大违法行为”之列，要求“应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定”。集体讨论属于法定必经程序，缺失即构成程序重大违法，不可通过事后补正治愈。

另一种观点则强调，若实体证据确凿、法律适用无误，仅因程序瑕疵导致处罚被撤销，将使违法者逃脱应受的制裁，损害公共利益和行政效率。实践中，部分法院曾以“程序瑕疵不影响实质处理结果”为由，适用《行政诉讼法》第七十四条关于“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，确认违法，但不撤销行政行为”的规定，维持处罚决定的效力。

三、司法审查的“三条基准线”

本案中，济南两级法院最终形成的裁判逻辑，实际上为“程序违法”与“程序瑕疵”的界分提供了三条可操作的判断基准。

基准一：程序缺失是否属于“重大且明显违法”？ 根据《行政诉讼法》第七十五条，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。集体讨论程序是保障行政处罚决定正当性的核心制度安排，其缺失不属于“轻微违法”，而属于影响决定形成过程的“根本性程序缺陷”。

基准二：程序违法是否影响原告的陈述申辩权？ 集体讨论制度的功能，在于通过机构内部的多重审视，防止个别执法人员的主观臆断。本案中，由于缺少集体讨论环节，该公司提交的陈述申辩意见实际未经集体审议，其“影响处罚幅度的申辩理由”未能获得充分回应，申辩权在实质层面受到削减。

基准三：该程序可否事后“补正”？ 最高人民法院在相关司法解释及指导案例中明确，对程序的补正限于“不影响行政相对人权利义务”的辅助性程序，如遗漏盖章、文号笔误等。重大程序（如听证、集体讨论、回避决定）具有不可逆性，不能在诉讼阶段倒推“如果补走程序结果必然相同”。

四、对行政机关与相对人的双向启示

从济南这一最新司法动态来看，行政诉讼对程序正义的审查正在从“形式合法”走向“实质正当”。对于行政机关而言，仅关注实体合法的传统执法惯性需要调整：

第一，程序流程应当“台账化”。对于依法需要集体讨论的案件，应当建立独立的讨论记录制度，明确记录参与人员、讨论意见、表决结果，不能以“会签文件”替代“会议讨论”。第二，内部法制审核不能“走过场”。法制审核机构应当对程序的完整性负独立审查责任，发现程序缺失时应暂停审核并退回补正。第三，应重视“重新作出行政行为”的合法性。本案判决虽然撤销了原处罚决定，但并未禁止行政机关在补正程序后重新作出处罚，前提是重新作出的决定不得基于同一事实和理由作出相同处罚，除非主要证据发生变化。

对于行政相对人而言，该案提供了一个重要维权路径：在收到处罚决定书后，第一时间审查作出机关的决策程序。若处罚涉及吊销证照、责令停产停业、较大数额罚款等情形，应主动要求行政机关提供“集体讨论记录”的佐证材料。如果行政机关无法提供，则即使不在实体上提出抗辩，也可从程序违法角度启动救济，争取处罚决定被撤销的机会。

结论

2026年济南法院的上述裁判，传递出一个清晰信号：在法治政府建设深入推进的背景下，程序正义不再是可被牺牲的“软约束”。程序不仅是实现实体公正的工具，其本身具有独立价值。行政执法中的“重实体、轻程序”观念，正在承受司法审查的实质性压力。行政处罚的合法性与正当性，既要经得起事实和法律的检验，也要经得起程序规则的审视。唯有程序与实体并重，行政决定才能获得真正的公信力。

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相关QA

01 问：什么是行政处罚中的“集体讨论程序”？
答：指对情节复杂或重大违法行为拟作出的行政处罚决定，应当由行政机关负责人集体讨论决定。具体范围包括拟作出吊销许可证件、责令停产停业、较大数额罚款等决定。该程序旨在发挥集体决策的制衡作用，防止个人专断。

02 问：行政机关未履行集体讨论程序，处罚决定一定无效吗？
答：法院通常判决撤销该处罚决定，而非确认无效。撤销的目的是让行政机关重新走程序；除非该行为同时存在“实施主体不具有资格”或“没有依据”等情形，才可能被确认无效。

03 问：如果行政机关事后补做了集体讨论，处罚决定能“复活”吗？
答：不能直接“复活”。已作出的处罚决定被撤销后，程序不可回溯。行政机关若仍认为应当处罚，必须重新履行立案、调查、告知、集体讨论等全部流程，重新作出新的处罚决定。

04 问：哪些情形属于“程序轻微违法”，可以不被撤销？
答：指对行政相对人权利不产生实际影响的程序瑕疵，如处罚决定书未载明救济途径、文号标注错误、送达超期等。这些瑕疵不影响决定效力，但法院会判决确认违法，行政机关仍需纠正。

05 问：本案中，市场监管部门重新作出处罚有何限制？
答：若重新作出的处罚决定基于同一事实和理由，不得作出与原处罚决定相同的处罚结果，除非在重新调查中获取了新的证据或发现了新的违法情节。

06 问：相对人如何自行判断自己的案件是否属于“重大违法案件”？
答：重点看处罚内容是否涉及吊销许可证（如食品经营许可证、营业执照吊销）、责令停产停业、对公民罚款超过2000元、对法人或其他组织罚款超过2万元等情形。若涉及以上内容，该案通常需要集体讨论。

07 问：行政复议和行政诉讼，哪个渠道更适合主张程序违法？
答：两者均可。行政复议审查范围更广，可一并审查规范性文件，且处理周期较短（一般60日内作出决定）；行政诉讼则程序更严格，判决具有终局性。建议若证据确凿、争议较大，可直接提起行政诉讼。

08 问：法制审核与集体讨论是同一程序吗？
答：不是。法制审核是由行政机关内部法制机构对案件事实、证据、法律适用、程序进行书面审查；集体讨论则是由行政机关负责人通过会议形式对案件进行决策。法制审核是集体讨论前的一道独立关口。

09 问：处罚决定书未告知集体讨论情况，能否直接推定程序违法？
答：不能直接推定。处罚决定书通常不载明内部决策过程，需要相对人申请政府信息公开或调取执法案卷，查找是否存有集体讨论记录。若行政机关无法提供，方可认定程序缺失。

10 问：程序违法案件败诉后，执法人员的个人责任如何追究？
答：根据《行政执法过错责任追究办法》等规定，因故意或重大过失导致行政处罚被撤销的，相关执法人员及审核人员可能面临通报批评、诫勉谈话、取消评优资格等处分；情节严重的，可能给予行政处分。

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关联律师：习辉，北京大成（济南）律师事务所
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