2026[济南][行政]：征收补偿协议中“实际权利人”认定争议——从一起最高法再审案看行政协议诉讼的原告资格

引言：一纸产权证，为何挡不住补偿款归属之争？

在国有土地上房屋征收与补偿的实践中，一个长期困扰行政审判的争议焦点是：当被征收房屋的产权登记权利人与实际出资建造人或实际居住使用人不一致时，谁有权与征收部门签订补偿协议？谁又具备行政诉讼的原告资格？

2026年，济南市中级人民法院在审理多起征收补偿纠纷中，均触及这一核心问题。本文将以最高人民法院一则典型再审案例为切入点，深度剖析这一行政法上的“老大难”问题，探讨其法律适用逻辑与实务裁判路径。

一、典型案例：登记在他人名下的房屋被征收，实际权利人起诉为何被驳？

基本案情：

2015年，济南市某区启动旧城改造项目。涉案房屋建于1980年代，土地使用权登记在张某（化名）名下，房屋产权证亦登记为张某。但实际上，该房屋系李某（化名）出资建造，并长期在此居住，只是因历史原因未办理产权变更登记。征收过程中，征收部门与产权登记人张某签订了《房屋征收补偿安置协议》，约定给予货币补偿。李某知悉后，认为补偿款应归属于自己，遂以征收部门为被告提起行政诉讼，请求撤销该补偿协议。

争议焦点：

李某并非征收补偿协议的一方当事人，亦非产权登记人，其是否具备原告资格？征收部门仅依据登记信息签订协议是否合法？

裁判结果（一审、二审）：

一审法院裁定不予立案，认为李某与补偿协议无“法律上的利害关系”，因其不是协议相对人，且不动产登记具有公示公信效力，应以登记为准。二审法院维持原裁定。

再审裁判观点（最高法）：

最高人民法院经再审认为：行政诉讼的原告资格不应仅以产权登记为唯一判断标准。 对于征收补偿协议的效力争议，实际权利人若能提供充分证据证明其为房屋的实际所有权人或实际居住使用人，且其合法权益因协议签订行为受到实际影响，则应认定其与协议具有“法律上的利害关系”，赋予其原告资格。原审裁定以登记簿作为排除实际权利人诉权的绝对依据，属于适用法律错误。该案指令再审。

二、法律焦点深度解析

（一）行政协议诉讼中“利害关系”的认定标准

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

在征收补偿协议纠纷中，“有利害关系”应当理解为：被诉行政行为（或协议行为）对起诉人自身的合法权益产生了实际影响。 在房屋征收补偿中，补偿协议直接决定了被征收财产的最终归属和补偿数额。如果协议指向的标的物存在权属争议，那么对该标的物主张权利的主体，其法律地位不应被简单地排除在“利害关系”之外。

具体而言，征收补偿协议虽然是征收部门与登记权利人签订，但其本质是对“被征收房屋价值”的对价给付。登记与事实状态相分离的房屋中，事实上的出资人、建造人、占有人，在民事上得主张物权或债权性权益。行政机关在签订协议时，负有针对权属状况进行合理审慎审查的义务，而非机械地依赖登记簿。

（二）不动产登记公示公信效力在行政征收中的有限适用

《民法典》第二百一十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。但该条同时隐含了证书与登记簿不一致时以登记簿为准的原则。然而，在征收补偿领域，登记的效力不能对抗“真实权利状态”的查明义务。

理由有三：

征收行为具有强制性，权利人未主动申请变更登记，并不等同于放弃权利；
我国长期存在的“房地分离”“历史遗留违建”“家庭共有未析产”等复杂情况，导致登记状态往往滞后于真实权利状态；
行政征收的公法属性决定了行政机关在作出处分私权的行为时，应当尽到比民事交易中更高标准的注意义务。

因此，若征收部门在明知或应知存在实际权利争议的情况下，仍单方依据登记信息径行签订协议并支付补偿款，可能构成对实际权利人合法权益的行政侵权。

（三）救济路径与裁判逻辑的实务分歧

目前济南两级法院在审理此类案件时存在一定分歧：

一种观点（形式审查说）：认为只要协议相对方是登记权利人，协议即合法有效。实际权利人的救济应通过民事诉讼确认权属，再另行主张；
另一种观点（实质审查说）：认为行政诉讼应当实质化解争议，若协议签订时存在明显权属争议，行政机关未审慎审查即签订，应确认协议无效或撤销，并责令重新作出补偿行为。

最高法再审裁定倾向于第二种观点，强调“诉讼经济的考量”和“权利保障的实效性”。这一裁判逻辑对于统一济南地区行政审判尺度具有重要指导意义。

三、延伸思考：对行政机关与公众的双重警示

对行政机关而言

签订征收补偿协议前，应当主动核查房屋占有、使用、出资等实际情况，对于存在权属争议的房屋，应暂缓签订协议，或要求相关权利人先行解决权属问题，或依法办理提存公证。否则，可能面临“重复补偿”的财政风险以及行政败诉的司法审查风险。

对公众而言

实际权利人应提高权利登记意识，及时办理产权变更或共有登记。在征收启动后、协议签订前，应主动书面向征收部门提出权属异议，并留存出资凭证、居住证明、水电缴费记录等证据，以便在后续行政复议或行政诉讼中占据主动。

结语

2026年的济南行政审判实践正在向更加注重实质正义、实质化解争议的方向迈进。征收补偿协议不能成为行政机关规避审查的“合法外衣”，也不应成为登记权利人单方获益的工具。只有将“利害关系”的认定置于充分的权利事实查明基础之上，才能真正实现行政协议的公平缔结与法律秩序的良性运转。

附：相关QA（10组）

Q1：征收补偿协议中，只有产权登记人才能作为原告起诉吗？ A1：不是。根据《行政诉讼法》第25条，与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织均有权起诉。若实际权利人能证明其对被征收房屋享有实际权益且受协议影响，可以依法提起诉讼。

Q2：实际权利人已起诉，登记权利人还能另行起诉吗？ A2：可以。在法院未对权属作出生效裁判之前，登记权利人作为协议签字方，原则上仍具备原告资格。但两个诉讼若针对同一协议效力问题，法院通常会协调合并审理或中止其一，避免裁判冲突。

Q3：征收部门与登记人签订协议后，实际权利人可否通过民事诉讼维权？ A3：可以。实际权利人可提起确认所有权或共有权之诉。但需注意，若补偿款已发放，还需另行主张返还或赔偿。行政诉讼与民事诉讼可以并行，但存在程序衔接问题。

Q4：行政机关对登记错误的房屋进行征收补偿，是否需要承担赔偿责任？ A4：若行政机关明知存在权属争议仍径行向登记人支付补偿款，对实际权利人的损失存在过错，可能承担行政赔偿责任。若确实不知情且已尽审查义务，则一般由实际权利人向登记人追偿。

Q5：征收补偿协议签订后，实际权利人提出异议，协议是否当然无效？ A5：并非当然无效。协议效力需要经过行政复议或行政诉讼审查。若协议存在重大违法、恶意串通或明显缺乏事实根据，可能被确认无效或被撤销；否则协议依然有效，但补偿款归属可另行处理。

Q6：征收中的“被征收人”如何认定？以登记为准还是以实际使用为准？ A6：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条所指的被征收人是“房屋所有权人”。所有权人的认定原则上以不动产登记为准，但在登记信息与真实权利状态明显不符时，征收部门应结合房屋实际出资、占有、使用等事实综合认定，必要时可暂缓签约。

Q7：对征收补偿协议不服，可不可以在申请行政复议后再起诉？ A7：可以。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》，当事人对行政协议不服，可以选择先申请行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼；也可以不经复议直接向法院起诉。

Q8：行政协议诉讼的起诉期限是多久？ A8：根据《行政诉讼法》第46条，直接向法院起诉的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。涉及不动产的案件最长不得超过二十年，其他案件最长不得超过五年。签订协议后长时间不知情的实际权利人，应关注“知道或应当知道”时点的认定。

Q9：实际权利人应当收集哪些关键证据来证明自己的权益？ A9：主要包括：1）出资建造或购买房屋的凭证（收据、转账记录）；2）长期居住使用的事实材料（户口本、水电费单据、物业证明）；3）他人对该房屋权属无异议的书面证明；4）房屋实际由本人管理、修缮的凭证；5）家庭成员析产协议等。

Q10：2026年济南地区法院对此类案件的处理趋势如何？ A10：趋势是逐渐打破“唯登记论”，更加注重行政争议的实质性解决。法院会在立案审查阶段适度放宽“利害关系”认定门槛，对有明显权属争议的案件转入实体审理，促成行政机关补充调查或依法调整补偿方案。但同时也要求原告提供初步证据，防止虚假诉讼和滥诉。

关联律师：习辉，北京大成（济南）律师事务所，联系电话15169120995