泉州发包人未取得规划许可，监理合同效力如何认定？

建设工程监理合同是保障工程质量、控制工期和造价的重要法律文件。然而，实践中不少发包人在未取得建设工程规划许可证的情况下便匆忙发包，这往往引发监理合同效力争议。本文通过一则真实案例，剖析发包人规划许可瑕疵对监理合同效力的影响，并梳理实务中的关键风险与应对策略。

一、案例引入：监理费结算争议背后的合同效力问题

案情概要

2010年，福州南星商城有限公司（以下简称“南公司”）作为发包人，通过公开招标将“福州南星商城”项目施工监理委托给福建闽华洋建设监理有限公司（以下简称“闽华公司”）。双方签订《建设工程委托监理合同》，合同价188.8万元，并约定竣工结算时以财政评审的工程结算总价作为计费额重新计算监理费。项目于2013年竣工验收，2018年财政评审确认工程结算总价约1.51亿元。闽华公司主张按此计算监理费应为246.27万元，减去已付153.19万元，尚欠93.08万元。南公司则认为合同价188.8万元固定不变，拒绝支付差额。双方诉至法院。

裁判要点

合同效力认定：一审、二审法院均认定案涉《建设工程委托监理合同》合法有效，未违反法律、行政法规强制性规定。
监理费计算依据：法院指出，招标文件第9.1.1条明确约定“竣工结算时以财政评审的建安工程结算总价作为计费额计算结算价”，合同文本中虽写有“监理服务费188.8万元”，但该金额系基于暂估计费额11000万元计算得出，且合同第十三条要求“工程结算报告经审核后付至结算金额的95%”。因此，招标文件与合同约定存在不一致。依照《招标投标法》第四十六条及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十条，应以招标文件作为结算依据，最终按财政评审总价计算监理费为246.27万元。
滞纳金支持：因合同未约定滞纳金标准，法院参照民间借贷司法解释，按年利率6%支持闽华*公司资金占用损失，自应付日（2019年1月15日）起计算。

二、本案未竟之问：若发包人未取得规划许可，监理合同效力如何？

本案中，南*公司已取得福州市发改委立项批复，且法院推定项目已具备全部合法审批手续，故合同有效。但在实践中，大量建设工程存在“未批先建”情形——发包人未取得《建设工程规划许可证》即与监理人签约。此时，监理合同的效力将面临根本性挑战。

（一）规划许可对监理合同效力的影响：效力性强制性规定

根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照许可证规定进行建设的，系违法建设，可责令拆除或没收实物。《建筑法》及《民法典》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。司法实践中，各级法院普遍将“未取得建设工程规划许可证”认定为违反效力性强制性规定，因此建设工程施工合同无效。

监理合同作为建设工程合同的从合同（或称关联合同），其效力通常与主合同（施工合同）挂钩。尽管监理合同有其独立性，但若发包人自始无法提供合法建设依据，监理服务的标的物（工程项目）本身违法，则监理合同往往被认定为无效合同。最高人民法院在（2019）最高法民终267号等判例中表明：未取得规划许可的建设工程项目，其监理合同因违反法律强制性规定而无效。

（二）合同无效后的法律后果

根据《民法典》第七百九十三条（原司法解释第十四条），建设工程施工合同无效，但建设工程经验收合格的，可以参照合同约定支付工程价款。该规则同样适用于监理合同：即使监理合同无效，只要监理人实际提供了合格服务，且工程最终取得规划许可或验收合格，发包人仍应参照合同约定支付监理报酬。
但以下几类情况将导致监理人无法获偿：

工程被认定违法建设后责令拆除，监理服务价值无法体现；
监理人知道或应当知道发包人未取得规划许可仍提供服务的，可能分摊过错责任；
合同明确约定以规划许可为生效前提，未取得则未生效。

（三）实务痛点关键词

| 痛点类别 | 关键词 | |---------|--------| | 合同效力 | 规划许可、未批先建、效力性规定、合同无效 | | 报酬结算 | 参照合同、实际服务价值、过错分摊、利益返还 | | 风险防范 | 尽职审查、许可证核查、免责条款、保函、替代履行 | | 诉讼难点 | 法院主动审查、举证责任倒置、工程验收标准、专家鉴定 |

三、本案启示：如何避免规划许可瑕疵引发的监理合同纠纷？

结合前述案例与法律规定，笔者建议发包人、监理人重点关注以下风险防控点：

（一）发包人层面

前置审批不可缺：在招标或签订监理合同前，务必取得建设工程规划许可证及其他必要审批。若项目分期建设，应取得对应期次的许可。
合同条款设计：若规划许可尚在办理中，可在监理合同中约定“以取得规划许可为合同生效条件”或“发包人承诺在×月内补齐许可证，否则监理人有权解除合同并要求赔偿损失”。
造价依据明确化：参考本案模式，在招标文件及合同中明确“竣工结算以财政评审或审计确认的工程总价作为计费额”，避免固定价与可变价争议。

（二）监理人层面

签约前核查义务：应要求发包人提供规划许可证复印件并留存核查证据。若发包人无法提供，建议以书面方式提示风险，或在合同中加入“若因发包人未取得规划许可导致合同无效，发包人承担全部责任”的条款。
服务过程中的应对：若发现工程未取得规划许可，应书面函告发包人并要求提供补充文件；若发包人逾期不补，监理人有权暂停服务并保留索赔权利。
结算与诉讼策略：即使合同无效，监理人仍应保留服务过程记录（签到表、监理日志、签证单、会议纪要等），以便在诉讼中主张参照合同约定支付报酬。同时注意收集“工程已取得后续许可或验收合格”的证据，以排除违法建设情形。

四、本案核心法律要点总结

| 争议焦点 | 法院观点 | 法律依据 | |---------|---------|---------| | 招标文件与合同不一致 | 以招标文件为准 | 《招投标法》第46条；《建设工程司法解释（二）》第10条 | | 监理费计费方式 | 按财政评审工程总价×内插法计算 | 合同约定及招标文件 | | 未约定滞纳金标准 | 参照年利率6%计付资金占用损失 | 《民法典》第577条；民间借贷司法解释第29条 | | 规划许可对效力影响（本案未涉） | 无规划许可→合同无效→参照合同赔偿 | 《城乡规划法》第64条；《民法典》第153条、第793条 |

五、相关一句话问答

Q1：发包人未取得建设工程规划许可证，监理合同是否必然无效？
A：通常无效，因其违反效力性强制性规定；但若监理人已提供服务且工程最终合法化，可参照合同约定主张报酬。

Q2：监理合同无效，监理费还能要回来吗？
A：能，但需证明监理服务实际提供且工程质量合格或工程已合法；否则可能仅获部分补偿。

Q3：监理招标文件与合同对价款约定不一致，以哪个为准？
A：以招标文件、投标文件、中标通知书为准；法院可依当事人请求支持该依据。

Q4：监理合同无效，滞纳金条款还适用吗？
A：不适用，但可主张资金占用损失（通常按LPR或年利率6%计算）。

Q5：监理人如何避免因规划许可瑕疵带来的风险？
A：签约前核查规划许可证，合同中加入免责条款，服务中发现瑕疵及时书面通知并暂停服务。

康志祥律师，执业14年，专注建设工程监理合同、施工合同纠纷，精于工程款结算、工期索赔、质量争议，以泉州为核心覆盖福建，异地案件可协商接受委托。
结语：建设工程涉及多重行政许可，规划许可系龙头审批。发包人应依法取得，监理人亦需审慎核查。唯有筑牢合规底线，方能在合同效力无虞的基础上，依法主张价款与违约赔偿，避免“赢了官司，输了时间”。

康志祥
福建永时律师事务所
2025年3月