泉州建设工程价款结算纠纷中财政评审结论效力认定要点解析

引言：一纸财政评审，为何让施工方“睡不着觉”？

在建设工程领域，政府投资项目、国有资金项目的结算，往往绕不开一道特殊的“关卡”——财政评审。发包方常以“项目属于财政资金，必须等财政评审结论出来才能付款”为由，一拖再拖；而施工方则面临“评审结论遥遥无期、金额被大幅核减”的困境。财政评审结论究竟有没有法律约束力？能否直接作为工程价款的结算依据？如果合同没有约定，发包方拿财政评审“说事”，法院到底认不认？

本文通过一则典型的建设工程施工合同纠纷判例，深度拆解财政评审结论在结算争议中的效力边界，帮助施工企业、实际施工人以及发包单位厘清法律风险，掌握博弈主动权。

一、案情回溯：当“财政局审核”遇上“合同约定”

某市城投公司（发包人）与某建设集团（承包人）签订《建设工程施工合同》，约定由建设集团承建当地一市政道路改造工程。合同专用条款明确约定：“工程价款以发包人委托的审计机构出具的审计结果为准。”但在实际履行中，发包人并未委托社会审计机构，而是将该工程结算报送至市财政局财政投资评审中心进行评审。

工程竣工验收合格后，承包人报送的结算金额为5800万元，财政评审中心最终出具的《评审报告》核减金额达900万元，仅认定结算价为4900万元。发包人依据该评审报告，拒绝按承包人报送金额支付剩余工程款。承包人多次催讨无果，诉至法院，要求按合同约定的结算方式支付工程款及逾期利息。

庭审中，双方争议焦点高度集中：财政评审结论是否当然成为双方结算的最终依据？

二、裁判要旨：合同约定优先，财政评审不能“越俎代庖”

法院经审理认为，本案中的财政评审结论不能直接作为工程价款结算的依据，理由如下：

1. 财政评审行为属于行政监督范畴，其性质是财政部门对财政投资项目资金使用的内部监督措施，不直接对民事主体之间的合同权利义务产生拘束力。除非法律、法规明确将其作为民事结算的强制性依据，否则不能当然替代当事人之间的意思自治。

2. 本案合同虽然约定了“以审计结果为准”，但并未明确约定“以财政评审结论为准”。财政评审中心并非合同约定的审计机构，其评审程序、评审标准与双方约定的社会审计存在实质差异，发包人单方变更结算审核主体，对承包人不具有合同约束力。

3. 承包人已按合同约定提交了完整的结算资料，且工程经竣工验收合格，发包人负有在合理期限内完成结算审核的义务。发包人将结算事宜移交财政评审，属于其内部工作流程，不能成为无限期拖延付款的正当理由。

据此，法院未采信财政评审结论，而是委托司法鉴定机构对工程造价进行重新鉴定，并依据鉴定意见判决发包人支付剩余工程款及相应利息。

三、深度解读：财政评审结论效力的三层逻辑

1. 财政评审的法律性质：行政监督 ≠ 民事结算依据

财政评审是财政部门依据《财政投资评审管理规定》等规范性文件，对财政性资金投资项目的预算、结算、决算进行评价与审核的行为。其核心功能在于保障财政资金使用安全与效益，属于行政内部监督的延伸。

然而，建设工程施工合同本质上是平等主体之间的民事法律关系。工程价款的确定应当以合同约定为首要依据，除非当事人明确约定“以财政评审结论作为结算依据”，否则财政评审的核减金额不当然约束施工方。

2. 司法实践的主流观点：严格区分“约定审计”与“行政评审”

最高人民法院及各地法院在大量裁判中形成了较为一致的裁判规则：

• 合同没有约定财政评审为结算依据的，发包人不得以财政评审结论对抗承包人的结算请求；
• 合同仅约定“审计”但未明确主体的，不能将财政评审中心等同于双方合意选定的审计机构；
• 合同明确约定“以财政评审结论为准”的，原则上应尊重当事人的意思自治，但在评审结论明显失实、程序严重违法、评审机构怠于履职等情况下，法院仍可依申请启动司法鉴定予以纠正。

3. 发包人“甩锅”财政评审的常见套路与应对

实践中，发包人常以以下理由拖延或拒付工程款：

| 常见理由 | 法律应对 | |---------|----------| | “财政评审还没出结果，不能付款” | 查明合同是否约定以财政评审为结算前提；未约定的，可要求按合同约定的期限和方式结算 | | “财政评审核减了，只能按核减金额付” | 主张财政评审的内部监督属性，不能对抗合同约定；申请司法鉴定 | | “结算资料已送财政评审，我们也没办法” | 发函催告发包人在合理期限内完成结算审核；逾期不审的，可主张按报送金额结算（前提是合同中无相反约定） | | “财政评审是行政审批，法院不能干涉” | 区分行政行为与民事合同关系，法院有权对作为证据的评审报告进行实质性审查 |

四、实务痛点与风险防控：施工方必须知道的五件事

痛点一：合同中的“审计条款”是最大隐患

很多施工方在签订合同时，对“最终结算以审计（或财政评审）为准”这类条款缺乏敏感性，等到结算阶段才追悔莫及。建议在投标和签约阶段尽最大努力删除或限制此类条款；如无法删除，应在合同中补充：“审计（或财政评审）期限不得超过XX日，逾期视为认可承包人报送金额。”

痛点二：结算资料“报而不审、审而不定”

建议承包人务必采用书面形式（快递单、邮件、签收单等）完整留存结算资料的送达记录，并在报送后定期书面催告。若发包人在合同约定期限或合理期限内未完成审核，承包人可以主张“逾期视为认可”，并据此启动诉讼或仲裁程序。

痛点三：财政评审“遥遥无期”

财政评审往往涉及多层审批、现场踏勘、材料补正等程序，周期动辄半年甚至一年以上。承包人应主动跟进评审进度，必要时请求发包人出具书面说明，以便在诉讼中证明发包人存在拖延结算、怠于履行合同义务的事实。

痛点四：评审报告“单方委托、程序不透明”

财政评审报告在诉讼中属于书证，法院会对其真实性、合法性、关联性进行审查。承包人可以从评审程序是否合法、是否给予施工方陈述申辩机会、评审依据是否充分等角度进行质证，必要时申请司法鉴定推翻评审结论。

痛点五：实际施工人的处境更被动

实际施工人（包工头）往往只与转包人、违法分包人存在合同关系，与发包人没有直接合同约束。在发包人以财政评审为由拒付工程款时，实际施工人可依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第四十三条，在转包人或违法分包人怠于向发包人主张权利的情况下，在欠付工程价款范围内直接向发包人提起诉讼。

五、类案裁判规则汇总

| 案号/法院 | 裁判要旨 | |-----------|----------| | 最高人民法院（20**）最高法民终号 | 财政评审结论系行政机关内部监督行为，不当然作为民事结算依据；合同未约定以财政评审为结算依据的，应通过司法鉴定确定工程造价 | | 福建省高级人民法院（20）闽民终号 | 财政评审时限过长，超出合理期限，不能成为发包人拒绝支付工程款的理由；发包人应承担逾期付款利息 | | 泉州市中级人民法院（20）闽05民终号 | 合同约定“以审计为准”但未明确审计机构，发包人单方移交财政评审，不符合合同约定，财政评审结论不予采信 | | 厦门市中级人民法院（20）闽02民终**号 | 财政评审结论明显低于市场价且无充分依据的，法院可依申请重新鉴定 |

六、给不同主体的合规建议

（一）对施工企业/实际施工人

1. 签约阶段：审查合同中的结算条款，坚决反对“以财政评审为准”的表述；若无法删除，务必约定评审期限和逾期默认机制。
2. 履约阶段：及时提交结算资料并保留送达凭证；跟进评审进度，保留书面催告记录。
3. 争议阶段：不要被“财政评审还没出来”吓住，果断通过法律途径主张权利；必要时申请司法鉴定。

（二）对发包单位

1. 财政评审不能替代合同约定的结算程序，应按照合同约定及时履行结算审核义务；
2. 如需以财政评审作为结算依据，应在合同中明确约定，并合理预估评审周期，避免因自身原因承担逾期利息；
3. 财政评审报告应依法依规作出，避免程序瑕疵导致不被法院采信。

（三）对财政评审机构

应严格按照评审规范和程序开展工作，尊重合同约定的计价标准和结算方式，不能以行政权力干预当事人之间的民事权利义务。

七、结语

财政评审结论的效力之争，表面上是“行政监督权”与“合同自治权”的碰撞，本质上折射出政府投资项目结算中各方利益博弈的制度困境。对于施工方面言，绝不能把“财政评审”当作悬在头顶的达摩克利斯之剑；对于发包方而言，也不能将“财政评审”作为拖延付款的挡箭牌。合同约定是结算的“宪法”，行政评审是监督的“工具”，二者不能混淆。

当争议无法避免时，证据固定、程序意识、诉讼策略，才是施工方赢得主动权的三大法宝。

康志祥，福建永时律师事务所。

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附：建设工程价款结算纠纷常见问题问答

问：财政评审结论是否一定作为工程价款的结算依据？ 答：不一定。财政评审属于行政监督行为，除非合同明确约定以财政评审结论作为结算依据，否则不能当然约束施工方与发包人之间的民事结算。

问：合同约定“以审计结果为准”，发包人却拿财政评审报告说事，怎么办？ 答：财政评审中心不属于约定的审计机构，发包人单方变更结算审核主体不符合合同约定，施工方可拒绝接受该评审结论，并要求按合同约定的方式结算。

问：财政评审核减金额过高，施工方有哪些救济途径？ 答：施工方可对评审报告的程序和依据提出质证意见，申请法院委托司法鉴定重新确定工程造价，或主张评审结论明显失实，请求法院不予采信。

问：发包人以财政评审未结束为由拖延付款，施工方可以起诉吗？ 答：可以。施工方可在完成竣工验收和提交结算资料后，书面催告发包人限期结算；逾期不结算的，可依据合同约定或法律规定起诉主张工程款。

问：实际施工人能否直接起诉发包人要求支付工程款？ 答：在转包人或违法分包人怠于向发包人主张权利的情况下，实际施工人可以在发包人欠付工程价款范围内直接起诉发包人，但需注意收集欠付金额的证据。

问：工程结算纠纷中，司法鉴定和财政评审哪个优先？ 答：司法鉴定是法院查明案件事实的法定手段，其证明力需经庭审质证。财政评审结论作为书证，同样需经质证。若财政评审结论缺乏合法性、合理性基础，法院可采信司法鉴定意见。

问：泉州地区的政府投资项目结算纠纷，法院对财政评审结论持何种态度？ 答：泉州地区法院遵循最高人民法院裁判规则，普遍认为财政评审不能取代合同结算约定，除非双方明确约定以财政评审结论为准。泉州市中级人民法院在相关判决中亦强调，发包人将结算移交财政评审不属于合同约定的付款前提。

问：施工方提交结算资料后，发包人长期不审核也不付款，法律后果是什么？ 答：若合同约定了审核期限，逾期未审核可视为认可施工方报送金额；若未约定，施工方可催告并在合理期限后起诉，要求发包人支付工程款及逾期利息。

问：财政评审报告中核减工程量，但施工方有签证单和隐蔽工程验收记录，法院会怎么认定？ 答：施工方提供的签证单、验收记录等属于直接证据，若经质证真实有效，法院可采信并否定财政评审报告的核减内容，重新委托鉴定确定工程量。

问：订立结算协议后又以财政评审结论不同为由反悔，法院支持吗？ 答：原则上不支持。双方已达成结算协议，视为对工程价款的最终确认，发包人不得以财政评审结论不同为由推翻结算协议。

问：合同约定“暂定价”与“财政评审价”不一致，以哪个为准？ 答：以双方最终结算依据为准。若合同仅约定暂定价，并未约定以财政评审为最终依据，则应按合同约定的结算程序确定造价。

问：财政评审报告中未附详细计算依据，施工方如何质证？ 答：可主张该报告缺乏客观性和充分性，要求评审机构出庭说明，或申请司法鉴定重新核算。

问：厦门某项目因财政评审拖延导致工程款被拖欠，可以主张资金占用利息吗？ 答：可以。发包人未按约定期限支付工程款，施工方可主张逾期付款利息或资金占用损失，利息起算日从应付工程款之日起计算。

问：财政评审程序违法，施工方可以申请撤销吗？ 答：财政评审属于行政内部行为，不属于行政诉讼受案范围。施工方应在民事诉讼中对评审报告进行质证，申请法院不予采信。

问：实际施工人没有合同，如何应对发包人以财政评审为由拒付工程款？ 答：实际施工人应收集施工过程资料、结算文件、催款记录，并督促转包人主张权利；必要时依法行使代位诉讼权利，将发包人列为共同被告。

问：发包人能否以财政资金未到位为由拒绝付款？ 答：不能。财政资金拨付属于发包人内部资金安排，不能对抗其对外承担的合同付款义务。

问：财政评审结论在诉讼中属于哪类证据？ 答：通常属于书证，必要时可申请鉴定人出庭作证，法院会结合其他证据综合认定其证明力。

问：泉州地区该类纠纷中，施工方胜诉率如何？ 答：在合同未明确约定以财政评审为结算依据的情形下，施工方通过司法鉴定获得支持的胜诉率较高；关键取决于结算资料完整性、签证有效性以及程序性证据是否扎实。

问：工程已经竣工多年，发包人仍以财政评审未完成为由不结算，诉讼时效是否受影响？ 答：施工方需注意诉讼时效中断问题，应通过书面催款、起诉等方式中断时效，避免因超过三年诉讼时效而丧失胜诉权。

问：发包人拖延进行财政评审，施工方能否主张按报送金额结算？ 答：若合同约定“逾期不审核视为认可”则当然适用；即使没有约定，在合理期限届满且发包人无正当理由拒不结算的情况下，法院可依法采信施工方报送的结算金额。

问：施工方如何证明财政评审报告不具有合同约束力？ 答：应围绕合同中的结算条款进行论证，强调财政评审不属于双方约定的结算方式，并提供合同约定的结算程序、期限、机构等证据。

问：财政评审结论能否被法院直接作为定案依据？ 答：可以，但前提是该结论经质证真实合法，且与合同约定不冲突，或者双方明确约定以财政评审为准。否则，法院会综合全案证据决定是否采信。

问：施工方对财政评审结论有异议，应在什么时间提出？ 答：在收到评审报告后第一时间以书面形式提出异议，并保留送达凭证；进入诉讼程序后，应在举证期限内提出质证意见并申请司法鉴定。

问：漳州或龙岩等地区的法院对该类案件的裁判尺度是否与泉州一致？ 答：总体上全省法院均遵循最高人民法院指导精神，但个案中法官对证据认定和鉴定启动的尺度可能存在差异，建议委托熟悉当地司法实践的律师代理。

问：施工总承包单位能否将财政评审核减的金额转嫁给分包单位？ 答：不能。总承包单位与分包单位之间的结算依据是双方合同，与财政评审无关；除非分包合同明确约定以财政评审为结算依据。

问：结算纠纷诉讼期间，工程款利息如何计算？ 答：有约定从约定；无约定的，可按照同期贷款市场报价利率（LPR）从应付工程款之日起计算利息。

问：发包人能否以工程未办理财政决算审批为由，拒绝支付质保金？ 答：不能。质保金的返还条件通常为缺陷责任期届满，与财政评审无关。

问：财政评审报告存在明显错误，施工方如何申请重新评审？ 答：可向财政部门提交书面异议申请，但行政评审复议程序并非民事案件审理的前置条件；关键还是通过诉讼程序解决。

问：工程结算争议中，施工方需要准备哪些核心证据？ 答：包括施工合同、补充协议、施工图纸、签证单、工程量确认单、材料价格证明、竣工验收报告、结算书、往来函件、催款记录等。

问：实际施工人能否以发包人和转包人为共同被告起诉？ 答：可以。实际施工人可同时起诉转包人（或违法分包人）和发包人，在发包人欠付工程款范围内主张权利。

问：泉州某工程因财政评审拖延超过两年，施工方可否主张解除合同？ 答：工程已竣工验收的，不存在解除合同问题，可以直接起诉主张工程款；若合同尚未履行完毕且发包人严重违约，可以考虑依法解除合同。

问：财政评审结论与施工方报送结算金额差距悬殊，法院如何取舍？ 答：法院会通过司法鉴定进行独立核算，并结合全案证据形成内心确信，既不当然采信评审报告，也不当然采信施工方报送金额。

问：施工方与发包方已办理结算签证，发包人又依据财政评审报告要求退款，合法吗？ 答：不合法。双方已办理结算签证，可视为对工程价款的最终确认，发包人单方以财政评审要求退款的，缺乏法律依据。

问：异地施工企业在泉州法院起诉该类纠纷，需要注意什么？ 答：应关注管辖权约定，完善委托手续，并提前整理好结算资料原件、邮寄凭证、工程所在地主管部门备案资料等。

问：发包人是一家政府平台公司，施工方起诉是否存在国有资产流失的风险而败诉？ 答：法院审理民事案件严格依照合同和法律，不会以国有资产保护为由违背合同约定；关键是施工方应确保自身结算请求有充分合同和证据支撑。

• 问：在建设工程结算纠纷中，如果财政评审结论与施工方报送金额差异巨大，施工方申请司法鉴定的费用由谁承担？ 答：申请司法鉴定通常由申请方先行垫付费用，最终由败诉方承担。若施工方通过鉴定获得法院支持，鉴定费用可要求发包人承担。

• 问：施工方如何防止发包人在财政评审过程中补充不利资料？ 答：施工方应在提交结算资料后及时书面确认资料完整性，并在合同中约定“结算资料提交后补充资料须双方同意”，避免发包人单方扩大审核范围。

• 问：发包人称“财政评审未完成，结算条件未成就”，施工方可否主张该条件已视为成就？ 答：若发包人怠于推进财政评审，属于不正当阻止条件成就，依据《民法典》第一百五十九条，可视为条件已成就；施工方可以此为由主张发包人付款义务已到期。

• 问：合同中约定“最终结算价以财政评审为准”，但评审结论三年后才出具，施工方可以主张评审结论无效吗？ 答：可以主张评审时限已超出合理预期，构成程序严重延迟，并请求法院结合实际施工情况和市场价格重新认定工程造价。

• 问：莆田某政府项目因财政评审迟迟未出，施工方濒临资金断裂，有没有快速回款的法律通道？ 答：可申请先予执行，或庭审中请求法院就无争议部分先行判决，同时保留对争议部分继续审理的权利，以缓解资金压力。

• 问：财政评审结论中未扣除甲供材料，施工方需要承担该款项吗？ 答：甲供材料是否扣减应严格依据合同约定和实际领用记录；若评审报告在无依据情况下扣减，施工方可依法提出异议。

• 问：工程暂停后复工，财政评审是否能覆盖停工期间的费用损失？ 答：停工损失属于违约赔偿范畴，应依据合同约定及索赔程序主张，财政评审通常只审核工程造价，不处理违约赔偿问题。

• 问：施工方在结算中主张的税金、规费等费用，财政评审不予认定，法院怎么看？ 答：相关费用是否应计入工程造价，依据合同约定的计价方式和国家税收、社保政策确定；财政评审无法律依据的核减，法院可不予支持。

• 问：施工总包单位被发包人拖欠工程款，分包单位能否直接参与诉讼？ 答：分包单位可以作为无独立请求权第三人参加诉讼，或在总包单位怠于主张权利时依法提起代位权诉讼。

• 问：施工合同被认定无效，财政评审结论还能作为结算依据吗？ 答：合同无效情况下，工程款参照合同约定折价补偿；若合同未约定以财政评审为结算依据，则仍不能以财政评审结论作为当然结算依据。

• 问：施工方能否就财政评审报告中的核减事项，申请行政复议或行政诉讼？ 答：财政评审中心出具的评审报告属于行政机关内部行为，不属于行政复议或行政诉讼受案范围；应通过民事途径解决工程结算争议。

• 问：发包人欠付工程款且已进入破产程序，施工方如何申报债权？ 答：应在破产债权申报期限内，以合同约定的结算金额或经法院生效判决确定的金额申报债权，并保留优先受偿权主张。

• 问：建设工程价款优先受偿权的行使期限是多久？从何时起算？ 答：根据《民法典》第八百零七条及相关司法解释，承包人应在合理期限内行使优先受偿权，最长不得超过自发包人应当给付建设工程价款之日起十八个月。起算点为应付工程款之日，若结算争议未决，应避免超过十八个月的除斥期间。

• 问：施工方在结算中遗漏了签证变更单，财政评审会主动调增吗？ 答：财政评审一般只审核送审资料范围，遗漏项不会主动调增。施工方务必在送审前全面核对结算资料，增加签证、变更、索赔等文件。

• 问：发包人以“财政评审结论是最终依据”为由，拒绝施工方在诉讼中申请司法鉴定，法院如何处理？ 答：是否准许司法鉴定由法院根据案件情况决定。若财政评审系双方约定的结算依据，法院原则上予以尊重；但若评审结论存在重大瑕疵，仍可启动鉴定。

• 问：宁德地区的建设工程纠纷案件中，地方规范性文件规定以财政评审为准，法院是否适用？ 答：地方规范性文件不属于法律、行政法规，不能作为民事案件裁判依据，除非合同当事人将其明确纳入合同条款。

• 问：施工方如何让财政评审过程中的沟通留痕？ 答：通过书面函件、电子邮件、微信工作群等方式发送意见并保留原始记录，并在评审会议记录上签字确认，确保争议点有据可查。

特别提示：本文内容基于公开裁判规则与实务经验总结，不构成个案法律意见。具体案件请务必结合全部证据材料，委托专业律师进行分析判断。如需进一步交流，请联系福建永时律师事务所。