淮北建设工程价款结算纠纷中财政评审结论效力认定要点

在政府投资和国有资金投资的建设工程领域，财政评审结论能否直接作为工程价款的结算依据，一直是一颗埋在施工企业头顶的“雷”。不少施工企业辛苦完成施工，却因发包人以“财政评审未完成”“财政评审审减金额过高”为由拖延结算、克扣工程款，导致资金链断裂、工人工资无法发放。财政评审结论到底有没有法律约束力？发包人能不能用一纸财政评审报告对抗施工方的结算请求？本文结合司法实践中的典型案件，为您深度剖析其中的法律症结。

一、基本案情：一纸财政评审报告，使千万工程款凭空“蒸发”

案例一：送审价1.2亿元，财政评审仅认可9000万元

2022年，某建设公司（下称“某建公司”）与淮北市相山区某城建公司（下称“发包人”）签订《建设工程施工合同》，承建某安置房项目，合同约定的计价方式为固定单价，暂定总价1.1亿元。施工单位组织施工并顺利通过竣工验收后，向发包人报送了完整的竣工结算文件，送审金额为1.25亿元。

发包人审核后，将项目结算资料送至区财政局投资评审中心进行评审。数月后，财政评审机构出具《财政投资评审报告》，审定金额为9000万元，比某建公司报送的结算金额整整少了3500万元。审减理由包括：部分材料价格高套、措施费用重复计取、隐蔽工程签证不予认可等。

发包人随即以此评审报告为依据，仅同意支付9000万元结算款。某建公司多次交涉无果，无奈向法院提起诉讼，要求发包人支付剩余工程款及逾期利息，并申请法院委托司法鉴定机构对工程造价进行鉴定。

案例二：合同约定“以财政评审为准”，发包人却拖延送审

另一案例中，某建筑企业与濉溪县某投资平台签署施工合同，合同专用条款明确约定：“本工程竣工结算最终以财政部门评审结论为准。”工程完工后，承包人按期上报结算资料，发包人却迟迟不向财政部门提交评审申请，一拖就是一年半。施工方多次催告，发包人始终以“正在安排财政评审”为由搪塞，同时拒绝支付到期的工程款。

这两起案例，折射出施工企业面对财政评审时的两种典型困境：一是评审结论认定金额过低，施工方无法接受；二是发包人拖延评审程序，长时间占用施工方资金。

二、法院裁判观点：财政评审结论并非当然的结算依据

针对上述两案，法院最终均作出了有利于施工企业的裁判。

第一案：财政评审结论不构成结算依据，司法鉴定意见为准

法院经审理认为，财政评审是国家对财政性资金使用情况的行政监督措施，其性质属于行政审查行为，评审结论不能当然作为平等主体之间民事结算的依据。本案《建设工程施工合同》中并未约定以财政评审结论作为结算依据，某建公司作为承包方有权要求按照合同约定与发包人核算工程价款。

法院依法委托司法鉴定机构对案涉工程造价进行鉴定，鉴定机构依据施工图纸、变更签证、现场勘查记录等材料出具鉴定意见，认定工程造价为1.18亿元。法院最终采纳了该鉴定意见，判决发包人向某建公司支付剩余结算款2800万元及相应利息。

第二案：合同有约定，但发包人恶意拖延应承担不利后果

法院审查后发现，虽然合同约定以财政评审为准，但该约定的目的在于明确结算标准，而非赋予发包人无限期拖延的权利。发包人作为财政评审申报义务方，在长达一年半的时间内未履行申报义务，构成不正当阻碍结算条件成就。

法院参照合同约定的“若发包人收到竣工结算文件后60日内未完成送审及出具审查意见，视为认可承包人报送的结算金额”之条款，认定应当以某建公司报送的结算文件作为结算依据，判决发包人支付全部拖欠工程款。法院同时指出，即使合同未约定视为认可条款，发包人长期拖延财政评审的，施工企业亦有权主张按照送审价结算或申请司法鉴定。

三、法律分析：财政评审结论在工程价款结算中的效力定位

（一）财政评审与工程结算是不同性质的法律行为

财政评审，是财政部门对财政性资金投资项目的预算、结算进行审查和评价的行政监督行为，其核心目的是约束政府投资行为、防止财政资金浪费。

而工程价款结算是发包人与承包人之间依据合同约定对工程价值进行确定和清算的民事法律行为，应当遵循平等、自愿、诚实信用的民法基本原则。

行政评审结论不能直接介入民事结算， 除非合同双方明确约定其具有约束力。

（二）司法实践中的主流裁判规则

结合最高人民法院及各地法院的裁判观点，财政评审结论在工程结算纠纷中的效力可归纳为以下三个层次：

1. 合同未约定以财政评审为结算依据的

发包人单方送审形成的财政评审报告，对承包人不具有法律约束力。承包人有权申请司法鉴定确定工程造价，法院应当依据鉴定结论作出裁判。发包人以财政评审结论对抗承包人的结算主张的，人民法院不予支持。

2. 合同明确约定以财政评审结论为结算依据的

该约定系双方真实意思表示，在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，应当认定为有效。但是，这种约定不意味着承包人对评审结果的无可奈何：

• 如果财政评审机构未按照合同约定的计价规则进行评审，评审报告存在明显错误的，承包人有权请求法院对评审报告进行实质审查，必要时可申请司法鉴定；
• 如果发包人故意拖延送审或阻碍评审程序进行，致使评审结论迟迟不能出具的，法院可以认定发包人违反诚实信用原则，承包人有权主张按照报送结算文件认定工程价款；
• 如果承包人能够举证证明财政评审报告遗漏了应当计入造价的施工内容，可以要求对漏项部分单独申请鉴定。

3. 财政评审结论与司法鉴定意见不一致的

司法鉴定是人民法院查明案件事实的法定手段，司法鉴定意见在诉讼中具有独立的证据效力。除非财政评审结论具备程序合法、依据充分、各方确认等条件，否则人民法院通常会以司法鉴定意见作为认定工程价款的依据。

（三）财政评审结论的审查方式

即使采用财政评审结论，也并非“一刀切”接受。法院通常从以下几个方面进行实质审查：

• 评审程序是否合法，是否保障了承包人的陈述申辩权；
• 评审依据是否充分，有没有对工程变更签证逐项核减的书面材料；
• 评审方法是否符合合同约定的计价标准和计价规则；
• 评审结果是否经过双方质证程序，是否允许承包人提出异议。

如果财政评审结论明显缺乏依据、随意审减，即使有合同约定，法院也不会简单采信。

四、该类案件中施工企业的痛点与实务风险提示

施工企业在面对财政评审时，通常存在以下痛点，应引起高度重视：

| 风险环节 | 具体表现 | 应对建议 | |---|---|---| | 送审阶段 | 发包人不受理或拖延受理结算资料 | EMS送达并保留签收凭证，书面催告对方在合同期限内出具评审意见 | | 评审阶段 | 评审核减率过高、审减理由不足 | 要求评审机构出具审减明细，逐项复核，通过书面异议函维护权益 | | 结算阶段 | 发包人以“财政评审未结束”为由拒绝付款 | 利用合同约定或法律规定，及时主张工程款并申请鉴定 | | 诉讼阶段 | 发包人提供财政评审报告作为抗辩证据 | 从程序合法性、实体依据角度对评审报告进行质证，争取司法鉴定 | | 优先受偿 | 结算争议导致行使优先受偿权期限届满 | 自应付款之日起18个月内及时主张，必要时通过诉讼方式行使 |

五、律师建议

面对财政评审带来的结算不确定性，施工企业应当防患于未然，在合同签订、履约管理、结算报送、争议维权四个阶段做好法律布局。

（一）签约前：审慎对待“财政评审条款”

投标或签约时，应注意识别合同中的**“结算以财政评审结论为准”或“结算以审计部门审计结果为准”**等表述。这类条款对承包人风险极高，尽量争取删除或修改为“财政评审仅作为发包人内部付款安排的参考，不影响双方按照合同约定结算”。

如确需保留此类约定，应在专用条款中增加保障性内容，例如：

• 明确财政评审的启动期限和完成期限；
• 明确逾期未出具评审结论的，视为认可承包人报送结算金额；
• 明确评审所采用的计价标准以合同约定为准；
• 明确承包人对评审结论提出异议的权利及复核程序。

（二）履约阶段：同步固定结算证据

施工过程中，应重点留存下列文件：

• 施工过程中的签证、指令、会议纪要、往来函件；
• 主要材料设备采购发票、进场验收单、价格确认单；
• 隐蔽工程验收记录、现场照片、视频资料；
• 竣工图与结算书的电子版和纸质版送达凭证。

只有在履约阶段形成完整的证据链，才能在结算阶段争取主动权。

（三）结算阶段：主动推进、书面化沟通

施工企业不要被动等待发包人安排财政评审，而应主动以书面形式提交结算资料，明确要求对方在合同约定期限内完成审核或送审。对于发包人以“财政评审需要走流程”为由拖延结算的情形，应固定书面催告记录，必要时直接提出结算异议并启动争议解决程序。

（四）争议阶段：及时启动诉讼或仲裁

如果发包人长期拖延结算，或者财政评审结论明显不公，施工企业应当及时起诉或申请仲裁，不要等到工人工资被拖欠、材料款被起诉时才被动应对。在诉讼过程中，申请法院依职权或依申请委托司法鉴定，是打破“财政评审垄断”的有效手段。

附：关于财政评审与工程结算的常见咨询问答

问：我是淮北一家建筑公司的项目经理，工程结束后发包人一直说财政评审没过，不给结算，这合法吗？ 答：不合法。财政评审是财政部门对政府投资资金的行政监督程序，不属于工程结算的必经程序。只要工程已经竣工验收合格，发包人就应当按合同约定结算并支付工程款，不能以财政评审未完成为由无限期拖延。

问：合同里约定了“结算以财政评审为准”，这个条款有效吗？ 答：有效。双方签字认可后，法院通常认定该约定具有约束力。但您仍可在程序上提出异议，比如要求发包人限期送审，如果在约定时间内未完成评审，可以主张按照报送金额结算。

问：财政评审审减比例特别大，我能不能起诉？ 答：可以起诉。您可以在诉讼中申请司法鉴定，法院会依据鉴定意见认定工程价款。财政评审报告仅是证据之一，如果其审减依据不足、程序不合法，法院可以不予采信。

问：我在淮北市相山区承包的一个市政项目，竣工已经两年了，发包人还说财政评审没完成，我该怎么办？ 答：您应当立即发一份书面催告函，要求发包人限期完成财政评审或直接结算。若对方仍未回复，建议尽早向相山区人民法院起诉，同时准备申请司法鉴定的有关材料，避免久拖不决。

问：发包人拖延送审财政评审，法院怎么看？ 答：法院认为发包人负有推进财政评审的诚信义务。如果发包人怠于履行该义务，属于不正当阻却结算条件成就，法院可以参照合同约定或按照承包人提供的结算文件认定工程价款。

问：财政评审结论和司法鉴定结果相差很大，法院会采用哪一个？ 答：法院倾向于以司法鉴定意见作为定案依据，因为司法鉴定由具有资质的造价咨询机构出具，程序更加规范，且经双方质证。但具体采信哪一个，要看证据的证明力。

问：财政评审报告中很多内容没有让我知道，也没有让我质证，这种评审报告有效吗？ 答：程序存在严重瑕疵的财政评审报告，其证明力会大打折扣。财政评审结论应当以双方施工合同、签证资料为基础，如果评审过程不透明、剥夺您的知情权和申辩权，您可以请求法院不予采信。

问：我是挂靠在濉溪县某建工集团下属分公司干的活，发包人只认总公司，财政评审环节我怎么处理？ 答：实际施工人的结算权利受法律保护。您可以请求总公司在结算文件上签章，或者直接以实际施工人身份向发包人主张工程款，必要时可以申请对已完成工程量进行司法鉴定。

问：如果工程没验收，发包人就拿财政评审说事，拒付工程款，我该怎么办？ 答：未验收工程并非不能结算，您可以依据合同、施工图纸、材料记录和监理记录对已完成部分申请造价鉴定。发包人拒付工程款的，您还可以主张工程款优先受偿权。

问：财政评审结论必须经我签字确认才有效吗？ 答：财政评审作为行政审查行为，并不以您签字确认为生效条件。但如果作为民事结算依据使用，您不认可且提出合理异议的，法院会综合审查其依据是否充分，不能仅凭评审报告直接判决。

问：淮北杜集区的项目，发包人是政府平台公司，财政评审说我的签证无效，我该怎么维权？ 答：签证单上有监理单位和发包人代表签字盖章的，应当认定有效。财政评审无权否定签证效力，法院一般也不会采纳该审减理由。您应将全部签证原件整理齐全，在诉讼中作为对抗评审报告的主要证据。

问：如果发包人和财政评审机构串通压低造价，我该怎么办？ 答：这属于恶意串通损害承包方利益的行为。您应仔细排查评审报告是否存在程序违法、依据虚假等问题，收集证据后提出异议，并申请法院委托鉴定。严重时可以依据《民法典》相关规定主张该评审结论无效。

问：发包人只支付了财政评审报告的一部分钱，剩余的以“等审计复核结果出来再说”为由不付，我能否直接起诉？ 答：可以起诉。工程款属于合同之债，发包人不能以内部审计程序对抗外部付款义务。您可以在起诉时提交结算文件、验收报告等基础证据，并提出鉴定申请。

问：合同没有约定财政评审，发包人内部规定必须财政评审，我是否受此约束？ 答：不受约束。合同是双方权利义务的唯一基础，发包人内部管理规定对您不产生法律效力。您有权要求按合同约定结算。

问：工程造价鉴定费用很高，如果申请了鉴定但结果不理想，我是不是得不偿失？ 答：鉴定费通常由申请人预交，最终由败诉方承担。如果您的送审价有充分依据，申请鉴定是突破不利局面的有效方式。建议在申请鉴定前，让专业造价人员评估一下胜诉可能性。

问：财政评审结论中有明显计算错误，我可以要求重新评审吗？ 答：可以。您应书面将错误明细反馈给发包人和评审机构，要求更正或重新评审，同时保留该函件的邮寄凭证。若对方拒不更正，可以在诉讼中作为质证意见提交法院。

问：我承包的是濉溪县一个小学校舍维修工程，金额不大，财政评审却审了一年多，请问优先受偿权过期了吗？ 答：优先受偿权行使期限为自应当给付工程款之日起十八个月。该权利是以实际知道或应当知道权利被侵害为起点来确定。建议您立即起诉主张工程款并同时主张优先受偿权，避免权利过期。

问：发包人拿财政评审报告找理由说我违约，要扣违约金，这种情况怎么处理？ 答：财政评审只解决工程价款金额问题，不能认定施工方存在工期或质量违约。发包人要求扣违约金的，需另行举证证明您存在违约事实。您应针对违约指控逐一核实并保留抗辩证据。

问：施工过程中增加的工程量，财政评审不认可，我还能主张吗？ 答：只要增加的工程量有发包人或监理方签字确认，就属于有效变更，您有权主张相应价款。财政评审拒绝认可属于行政判断，不能对抗合同效力。

问：财政评审没出结论前，我能不能申请财产保全？ 答：可以。只要发包人欠付工程款的事实已初步发生，您就可以在起诉前后申请查封发包人银行账户或相应财产，防止发包人转移资产。

问：我在烈山区承包的安置房项目，发包人一直说财政评审之后还有审计复审，这有依据吗？ 答：财政评审和审计复审均属于国家行政监督范畴，不能无限期延长结算周期。您可以书面要求发包人明确复审期限，并告知其在合理期限内未完成的不利后果。

问：法院会不会因为合同约定了财政评审，就直接驳回我的鉴定申请？ 答：不一定。如果财政评审结论存在明显错误，或者财政评审无法正常进行的，法院仍可能准许鉴定。您需要针对评审报告的问题进行充分举证。

问：发包人提交财政评审报告作为证据，我该怎么质证？ 答：应当重点审查三方面：一是评审机构是否具备相应资质；二是评审过程是否通知了施工方参与；三是评审依据是否与合同约定一致。这三点是动摇评审报告证明力的核心突破口。

问：我公司是淮北当地的施工企业，项目在外地，当地财政评审拖了很久，我能不能回淮北起诉？ 答：要看合同是否约定管辖。没有约定的，建设工程施工合同纠纷由工程所在地法院专属管辖，您不能自行选择在淮北起诉。建议在项目所在地法院尽快启动诉讼程序。

问：合同约定“结算以审计结果为准”，但审计是发包人委托的，这算不算霸王条款？ 答：此类条款在政府项目和国企项目中较为常见，司法实践中一般承认其效力。但如果审计机构不按合同约定计价、明显偏袒发包人的，您可以申请重新审计或者通过司法鉴定进行补救。

问：财政评审报告把我的全套工程资料都拿走了，原件不能还给我，我担心以后证据不足，该怎么办？ 答：您在提交资料时应当制作详细清单并让接收方签字确认，同时保留资料复印件。如果评审机构拒不返还资料，您可以函告要求限期退还，必要时通过律师发函或者诉讼解决。

问：发包人说财政评审结论还没出来所以不能确定决算金额，但工程质保期已经届满，质保金能要吗？ 答：质保金的返还与财政评审结论无关。质保期满且无质量缺陷的，发包人应当返还质保金，即使结算尚未完成，也不能以此为由扣留质保金。

问：我担心交了鉴定费还是要按财政评审结果判，这种情况有没有遇到过？ 答：司法实践大多数情况下以鉴定意见为准，但仍取决于个案细节。如果财政评审报告本身程序合规、依据充分、且与鉴定结论差距不大，法院也可能采纳评审结论。因此，申请鉴定前建议请专业律师评估证据情况。

问：工程结算时发包人给出的工程量与我的实际完工量不一致，财政评审又偏信发包人，我该怎么举证？ 答：您可以提供施工日志、隐蔽工程验收记录、材料进场记录、监理签认单，以及影像资料等材料。必要时也可以通过现场勘验、证人来完成举证。

问：财政评审机构是否有义务向承包方出具详细报告？ 答：财政评审机构接受委托进行评审，应当出具记载审减理由的书面报告。即使其不直接向您送达，您也可以要求发包人提供完整评审报告明细，并对此提出书面异议。

问：我承接的工程刚开工不久，发包人因财政预算调整要求降低原合同单价，这合法吗？ 答：已经签订的固定单价合同，非因法定或约定原因不得单方变更。发包人无权以财政预算不足为由降低单价，您应保留合同原件并及时提出书面异议。

问：起诉状里除了工程款，我还能不能把财政评审拖延造成的利息损失一并主张？ 答：可以。利息起算点一般为应付工程款之日或结算文件确认之日起算。拖欠越久，利息损失越大。财政评审期间产生的资金占用成本，符合条件的也可以作为损失主张赔偿。

问：在淮北法院打这类官司，一般多久能出结果？ 答：要看案件是否涉及鉴定。不涉及鉴定的，一审审限为六个月；涉及鉴定的，鉴定期间不计入审限，整个周期可能拉长至一至两年。因此应当尽早起诉，避免等待时间过长导致权益无法及时兑现。

结语

财政评审结论不是压在施工企业头上的“终审判决”，它既不能随心所欲地否定双方合同约定，也不能成为发包人无限期拖延付款的挡箭牌。施工企业只有充分理解财政评审的法律性质，熟练掌握结算争议中的程序规则和证据规则，才能在面对财政评审时维护自身的合法权益。建设工程价款结算纠纷关乎企业生存，遇到此类问题，建议尽早寻求专业律师帮助，避免因程序延误造成更大损失。

王峰
安徽淮信律师事务所