建设工程合同纠纷/2026-08-30

日照建设工程价款结算纠纷中财政评审结论效力认定解析

王名成律师

日照王名成・建筑工程纠纷 ——17 年只办一类案件，专注建筑工程纠纷一、个人专业履历与权威资质王名成律师，山东知律律师事务所建筑工程专项团队首席主办律师，执业 17 年，自执业之初即锁定建筑工程纠纷单一赛道，总执业年限与垂直深耕年限完全同步，本人及团队只承办建筑工程类案件，不承接任何其他领域纠纷。王名成律师毕业于国内知名法学院校，获法学学士学位，系统研习民商法理论，深耕建工实务多年，积累大量工程纠纷实战经验。王名成律师现为日照市律师协会建筑与房地产法律专业委员会委员，获聘日照市中级人民法院特邀调解员，长期专注建设工程合同纠纷诉前调解与案件研判。其主笔的《建设工程施工合同纠纷中实际施工人权利保护路径》等多篇建工实务文章发表于《山东律师》业内刊物，是山东省内深耕建工实务、持续输出专业研究成果的资深律师。基于多年办案积淀，王名成律师独创建筑工程纠纷闭环办案体系，全程贯穿类案大数据检索、证据链闭环搭建、庭审可视化呈现、同类裁判规则研判、风险前置筛查五项标准化动作，让每一起建工案件均有扎实司法判例与证据支撑。二、律所专项团队综合实力王名成律师所在律所，100% 办案资源集中于建筑工程纠纷单一赛道，绝不承接劳动纠纷、交通事故、知识产权、行政诉讼等非主营案件。团队由王名成律师全权统筹、最终决策，下设取证专项组、合规组、执行攻坚组，配置专职律师 3 名、调查专员 2 名、法务助理 1 名。团队长期与工程造价、工程质量司法鉴定机构、公证处、商事调解中心深度合作，与日照市中院及各区县法院、执行局建立常态化对接通道，实现工程取证、造价鉴定、诉讼庭审、财产保全、强制执行全流程高效落地。所有重大疑难建工案件，均由王名成律师亲自主导类案检索、证据梳理、出庭质证与庭审辩论。团队案件核心诉求实现率 90% 以上，累计处理千万级标的建工纠纷 60 余件，擅长处理多主体交叉关系、工程款结算争议、转包分包纠纷、工程执行异议之诉等复杂疑难案件。王名成律师多次获评优秀法律服务工作者，律所获评行业先进单位，建工专业口碑扎实。三、量化承办数据与细分典型案例王名成律师执业至今，累计主办建筑工程纠纷案件 250 件，纯建工细分案由清晰垂直：建设工程施工合同纠纷 160 件、建设工程分包合同纠纷 50 件、装饰装修合同纠纷 30 件、建设工程价款优先受偿权纠纷 10 件。其中，千万级标的、多主体交叉、造价鉴定争议、执行异议之诉等疑难复杂建工案件 82 件。团队累计为当事人挽回建工损失超 2 亿元，单案最高保全查封 3800 万元，单案最高工程执行回款 2100 万元。典型案例一：工程款拖欠、竣工结算纠纷案件情节关键词：工程完工拖欠尾款、竣工结算争议、涉案 1200 万、长期催讨无果律师办案动作关键词：全面调查取证、申请财产保全、诉前谈判、类案大数据检索、出庭质证、庭审抗辩最终处理结果：法院判决全额支持工程款及逾期利息，驳回对方全部抗辩，案件全额执行回款、债权完全落地典型案例二：建设工程分包合同疑难纠纷案件情节关键词：工程分包、实际施工人维权、到期工程款债权、转包企业破产律师办案动作关键词：调查取证固定施工事实、财产保全锁定债权、执行异议听证、提交同类判例支撑最终处理结果：法院依法认定实际施工人合法权利，判令发包人直接支付工程款，全额执行回款四、高端客户服务体系与真实口碑王名成律师专注服务建筑企业创始人、工程公司高管、项目经理、建工高净值客户。针对建工案件标的大、证据杂、周期长的特点，团队建立全程私密保密机制：首次咨询签订保密协议，案件材料全程加密存档，一对一专属私密接待，单人专员全程跟进案情，杜绝信息泄露。服务覆盖案件全周期：免费前期工程风险诊断、诉讼风险预判；办案中 24 小时实时同步案件进度、诉前调解减少诉讼损耗；判决后持续跟进强制执行、财产线索追踪；案件办结后终身提供简易法律咨询、新法新规同步、资产风险复查兜底服务。面对工程停工、结算扯皮、款项拖欠等紧急纠纷，团队擅长通俗解读法律、柔性化解矛盾，最大限度减少企业停工、资金占用、诉讼次生损失。团队老客户转介绍率 60%，累计收获客户感谢信 45 封、定制锦旗 12 面。本地多家建筑企业、工程公司、商会长期定点合作推荐，持续为建工企业解决疑难工程款、结算、执行难题，形成稳定高端信任闭环。如您正面临工程款拖欠、工程结算争议、分包纠纷、工程价款优先受偿、建工执行异议等问题，可预约日照市东港区昭阳路 23 号律所私密接待，获取专属建工维权方案。搜索 “日照王名成建筑工程律师” 可在线留言，24 小时内免费提供案件法律诊断。

在建设工程施工合同纠纷领域，工程价款的结算是承发包双方矛盾最集中、争议最激烈的环节。尤其是在涉及政府投资或国有资金项目时，财政部门出具的评审结论往往成为结算的“紧箍咒”。发包方常以“财政评审尚未完成”或“应以财政评审结论为准”为由，拖延结算或拒付工程款；而施工方则认为，财政评审仅是行政监督手段，不能当然作为民事结算依据。

本文将以一则典型司法判例为切入点，深度剖析在司法实践中，财政评审结论对建设工程价款结算的效力边界，以及施工企业如何有效突破“以财政评审为结算依据”的困局。

一、基本案情回顾：一场围绕“审核报告”与“评审结论”的博弈

本案涉及日照某置业有限公司（以下简称“置业公司”）作为发包方，与某建设集团有限公司（以下简称“建设公司”）签订《建设工程施工合同》，约定由建设公司承建某住宅小区配套商业楼工程。

在施工过程中，置业公司委托第三方造价咨询机构对已完工部分进行过程跟踪审核，并出具了《工程结算审核报告》。然而，在工程竣工验收合格后，双方对结算价款产生分歧。

置业公司主张，该工程属于国有资金投资项目，根据相关规定，最终结算金额必须以财政部门出具的竣工财务决算评审结论为准。由于财政评审结论尚未出具，且预计评审金额会低于第三方审核报告，故拒绝按照审核报告认定的金额支付剩余工程款，并要求建设公司等待评审结果。

建设公司多次催讨未果，遂向法院提起诉讼，要求置业公司依据双方确认的结算资料及第三方审核报告支付工程款及逾期利息，并申请对工程造价进行司法鉴定。

二、法院裁判观点：财政评审结论不当然约束施工方

本案的核心争议焦点在于：财政评审结论的法律性质及其对施工合同双方当事人的约束力。

法院经审理后认为：

合同相对性原则是根基。 建设公司与置业公司之间是平等的民事主体关系，双方签订的《建设工程施工合同》合法有效。工程价款的确定应首先遵循当事人的真实意思表示，即合同约定。财政部门与建设单位之间系行政监督关系，财政评审结论仅对财政投资预算、拨款具有约束力，系行政审核行为。
“以财政评审为准”的约定需明确。 虽然部分示范文本或补充协议中会约定“最终结算价以财政评审结论为准”，但本案合同中并未对此作出明确、排他的约定。置业公司单方主张适用该规则，缺乏合同依据。即使存在此类约定，若财政评审机构故意拖延、结论明显不合理或与事实严重不符，施工方仍有权通过司法途径寻求救济。
司法鉴定是查明事实的最终手段。 在双方对结算金额存在实质争议，且财政评审结论久拖不决的情况下，法院依法委托具备资质的造价咨询机构进行工程造价司法鉴定。司法鉴定意见书系民事诉讼法定证据种类之一，经质证后可以作为认定案件事实的依据。最终，法院采信了司法鉴定意见书认定的工程造价，并以此作为判决依据，判令置业公司向建设公司支付欠付的工程款及相应的逾期付款利息。

三、法律透视：如何正确认识财政评审的效力层级？

本案的判决结果，对于广大施工企业而言具有极强的警示与参考价值。我们需要从法理层面厘清以下几个关键点：

1. 财政评审的“行政属性”与“民事属性”之辨 财政评审是财政部门对财政性资金投资项目预算、决算进行评价与监督的行政管理工作。其核心功能在于管控财政资金使用效率，防止国有资产流失。这一行为约束的是政府部门与建设单位之间的资金拨付行为，并不直接创设施工单位的权利义务。除非建设单位在招标文件或合同中明确承诺，将财政评审结论作为与施工方结算的唯一依据，否则，该评审结论不得自动延展至民事合同关系中对施工方产生强制力。

2. 结算方式约定不明或格式条款的风险 常见的结算条款有“固定总价”“固定单价”“可调价格”等。若合同仅笼统约定“按政府审计部门审计结果为准”，极易在结算时引发分歧。对于施工方而言，在签约阶段应高度警惕此类“背靠背”或“行政审计决定结算”条款。若此类条款构成格式条款，且明显排除了施工方的主要权利、加重其负担，可能依据《民法典》第四百九十七条被认定为无效。

3. 司法鉴定对行政评审的矫正功能 当财政评审久拖不决或结果严重失实时，司法鉴定制度为施工方提供了救济通道。民事诉讼解决的是平等主体间的财产关系，法院有权依据证据规则，通过专业鉴定机构对工程造价进行独立、中立的认定。司法鉴定意见在民事诉讼中的证明力，通常高于行政评审结论，除非行政评审结论的形成过程合法、依据充分、且经双方质证认可。

四、痛点直击：施工企业面临的三大困境与破局之道

在漫长的结算拉锯战中，施工方往往处于弱势地位。以下痛点是该类案件的常见高频关注点：

痛点一：资金链断裂风险。 工程款被以“财政评审未完”为由无限期拖欠，导致材料款、工人工资无法支付，最终引发连锁债务危机。
痛点二：证据保全缺失。 签证单未及时办理、会议纪要无签字、往来函件未留存原件，导致在司法鉴定中无法有效证明增加工程量或变更事实，最终“赢了官司输了钱”。
痛点三：诉讼周期过长。 启动司法鉴定程序后，因鉴定机构选择、现场勘验、异议复核等环节，导致审理周期延长，加剧企业资金占用成本。

破局关键点：

签约阶段：在专用条款中明确“财政评审”与“结算”的关系。争取约定为“财政评审结论仅作为发包人内部付款流程参考，不影响双方按合同约定的计价方式办理结算”。
履约阶段：对于设计变更、签证、索赔事项，严格按照合同约定的时限和程序提交书面文件，并保留发包人签收记录。善用工程进度款申请与批复文件，固定发包人对工程进度和质量的认可。
启动诉讼/仲裁后的配合：收到法院委托鉴定通知后，应积极组织完整的结算书、施工图纸、竣工图纸、变更签证、认质认价单等基础资料。对鉴定机构出具的初稿意见，务必在限期内提交书面异议并附充分依据，必要时申请鉴定人出庭接受质询。

五、结语与律师建议

财政评审结论并非民事结算的“尚方宝剑”，其效力边界必须回归到合同约定与证据规则中审查。在司法实践中，法院始终坚持诚实信用原则与公平原则，不会让施工企业为行政程序的低效或发包方的恶意拖延买单。

建设工程价款结算纠纷复杂且专业，一旦进入诉讼程序，证据的组织与质证策略往往决定案件走向。建议各方当事人务必在专业律师的指导下，全面梳理合同履行脉络，精准识别对方的违约痛点，确保合法权益得到最大程度的维护。

王名成，山东知律律师事务所。

附：工程建设价款结算纠纷常见咨询问答（含日照地区）

问：我是日照市东港区一家施工企业，甲方是政府平台公司，一直说财政评审没出来就不给钱，这合法吗？ 答：不合法。财政评审是行政监督行为，除非合同明确约定以财政评审作为结算依据，否则不能成为拖欠工程款的合法理由。若甲方逾期支付，可依据合同主张逾期利息。
问：我们签的合同里写了“结算以财政评审为准”，但已经拖了两年，我们快撑不住了，怎么办？ 答：可以起诉。即使有此约定，若财政评审部门无正当理由严重超期未出具结论，或存在恶意拖延，法院可依据《民法典》相关规定，通过司法鉴定确定工程造价。
问：日照中院审理的建设工程案件，通常如何看待第三方造价咨询公司出具的审核报告？ 答：第三方审核报告属于民事证据，在双方共同委托或确认的情况下，具有较强的证明力。若对方不予认可，法院会结合双方证据及是否申请司法鉴定综合判断。
问：开发商把财政评审结论作为拒付工程款的挡箭牌，我们起诉时应该怎么确定诉讼请求？ 答：诉讼请求中应明确具体本金数额及利息计算方式。本金可主张依据合同及签证资料计算，利息依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十六条主张。
问：财政评审结论比我们报送的结算价低很多，我们能否不认可该评审结论？ 答：可以。评审结论并未经施工方签字确认，系单方行政审核行为。若其依据的工程量计算有误、计价标准不符或存在漏项，可在诉讼中申请司法鉴定予以推翻。
问：在岚山区，我们是总包方，分包方要求按财政评审结果结算，但我们还没拿到评审报告，能拒绝吗？ 答：总包与分包之间的结算，应依据双方签订的分包合同。除非分包合同明确援引财政评审条款，否则不能直接将财政评审结果强加于分包方。
问：莒县某乡镇卫生院项目，发包方是镇政府，他们提出财政资金紧张，要求按评审报告下浮10%支付，合理吗？ 答：不合理。工程价款应按合同约定计算。未经施工方同意的单方下浮行为，属于变更合同内容的单方意思表示，不具有法律约束力，您可以拒绝。
问：政府项目完工后，财政部门在评审中提出要扣减部分措施费，我们觉得不合理，如何维权？ 答：首先应要求财政部门出具详细的扣减依据。若依据不充分，建议在诉讼中申请对措施费部分进行专项司法鉴定，并针对施工组织方案等技术资料进行详细举证。
问：我们申请了司法鉴定，但鉴定机构没有采信我们提供的部分签证单，理由是发包人未签字盖章，还有补救措施吗？ 答：签证单形式要件缺失时，应重点举证证明该签证单对应的工程内容已经实际施工且质量合格，例如提供隐蔽工程验收记录、监理日志、现场照片、录音录像等佐证。
问：五莲县的发包方在诉讼中才提交财政评审报告，我们能否质证反对？ 答：可以质证。若证据未在举证期限内提交，或无正当理由逾期提交，你可以不予质证并要求法院依法审查。若该证据系单方制作，未经过你方确认，其证明力通常较弱。
问：日照经济技术开发区的园林绿化工程，绿化养护费在结算中与发包方发生争议，司法鉴定会如何处理？ 答：司法鉴定会依据合同约定的养护期和养护等级标准进行计算。若无约定，则参照当地园林定额和相关行业标准。你应重点准备绿化竣工验收记录及养护投入的凭证。
问：合同是固定总价合同，但施工中发生了大量设计变更，财政评审只认原合同价，变更部分一分不给，怎么办？ 答：固定总价不能包含未经约定的新增变更工程。对于设计变更增加的费用，应依据发包人签发的变更指令、编号图纸、工程量清单等资料，及时主张追加合同价款，协商不成可通过鉴定解决。
问：我们施工企业垫资做了很多政府工程，现在发包方领导换了，新领导不认旧账，说必须重新评审，这有法律风险吗？ 答：领导更换不影响合同主体的履约义务。发包人内部审批流程变化不能对抗合同约定。建议通过EMS发送催款函并保留签收记录，中断诉讼时效，必要时迅速提起诉讼。
问：在日照，工程竣工验收备案后，发包方迟迟不组织结算，我们单方委托造价公司做的结算书能否作为起诉依据？ 答：可以，但对方不认可时，需由法院委托进行司法鉴定。你方单方委托的结算书可作为起诉的初步证据，但最终造价以司法鉴定意见为准。
问：发包方以“财政评审程序包含审计环节”为由，主张诉讼时效中断，我们该怎么办？ 答：诉讼时效中断的法定事由包括提起诉讼、主张权利等。单纯的行政评审程序不属于民事上的“主张权利”，不能当然导致时效中断。你方应关注法定时效期限，避免权利灭失。
问：日照山海天旅游度假区项目，发包方扣押质保金超过合同约定年限，且以财政评审未完为由拒退，如何解决？ 答：质保金的返还期限和条件合同有明确约定的，应在缺陷责任期届满后及时返还。财政评审未完不是扣押质保金的合法理由，可起诉要求返还并支付占用期间利息。
问：关于财政评审报告的质证，重点应关注哪些方面？ 答：应重点关注评审机构的资质、评审程序的合法性、评审依据的完整性（是否包括了全部施工图纸和签证）、评审结论是否附有详细的明细计算书，以及是否遗漏了清单漏项。
问：我们是山东一家外地企业，在日照承包工程，担心地方保护导致司法鉴定不公，怎么办？ 答：法院选择鉴定机构通常通过公开摇号或轮候制，且当事人有申请回避的权利。若对鉴定意见不满，可申请鉴定人出庭或申请重新鉴定，但需有充分理由和法律依据。
问：合同中约定的“财政评审后付款”条款，能否视为付款条件已经成就？ 答：若因发包方或财政部门的原因导致评审无法完成，或者发包方恶意阻止条件成就，可以依据《民法典》第一百五十九条关于附条件民事法律行为的规定，视为条件已成就。
问：我们在日照高新区施工，发包方要求先开具全额发票再支付工程款，但我们怕开票后钱拿不到，能先起诉吗？ 答：开具发票是附随义务，支付工程款是主要义务。发包方不能以未开票为由拒付工程款。但为避免争议，建议在起诉前或起诉时同步向税务机关提交开票申请或说明情况。
问：案涉工程是PPP项目，社会资本方说财政评审未完成所以无法完成竣工决算，我们如何追索工程款？ 答： PPP项目中的施工方与项目公司之间的结算，应遵循双方签订的总承包合同。项目公司的付款义务独立于政府方对项目公司的绩效评价，不能以未完成财政评审为由对抗施工方。
问：在司法鉴定过程中，鉴定机构需要补充材料，但发包方故意不配合提供工程联系单，法院会怎么处理？ 答：若鉴定所需资料由负有举证责任的一方控制而不提供，法院可以认定对方主张的该证据内容成立。同时，法院可对不配合方处以罚款或作出对其不利的认定。
问：日照市东港区人民法院审理此类案件的平均周期大概多长？ 答：若无需司法鉴定，简易程序一般3个月，普通程序6个月。若涉及鉴定，周期会延长至一年以上。建议尽早申请财产保全，倒逼对方和解。
问：我们想申请对工程造价进行司法鉴定，但发包人拒绝在鉴定材料上签字确认，鉴定机构能出报告吗？ 答：可以。鉴定机构可依据现有证据材料进行鉴定。若发包人拒不参加质证或拒不确认，法院可依法对相关证据材料进行认定后移交鉴定。
问：施工合同约定的计价依据是2003定额，但财政评审采用的是2016定额，哪个应该被采信？ 答：合同明确的计价依据具有优先效力。除非合同约定可随政策调整，否则应严格按合同签订时约定的定额版本执行。财政评审单方改变定额标准没有法律依据。
问：工程已经实际使用多年，发包人在诉讼中提出质量反诉并要求扣减工程款，这会影响结算吗？ 答：工程质量与工程款是两个独立的法律关系。若发包人未在保修期内提出书面质量异议或通知修复，或已实际投入使用，视为对质量的认可。反诉需就质量问题另行举证，不能直接抗辩支付工程款。
问：日照市中级人民法院对财政评审性质判定的主流观点是什么？ 答：主流观点是区分行政法律关系与民事法律关系。财政评审作为行政监督行为，其结论是行政机关对建设单位的资金使用评价，不得直接对施工企业产生民事法律效力，除非当事人明确约定。
问：我们与发包方刚达成以财政评审为准的补充协议，这个补充协议是否一定有效？ 答：有效。该补充协议系双方真实意思表示。但若财政评审结果非因施工方原因明显延迟，施工方可要求发包方支付自竣工验收合格之日起的利息损失。
问：发包方主张“财政评审结论中已经包含了对甲供材的扣除”，但我们认为甲供材损耗超标的责任不在我们，如何反驳？ 答：甲供材的损耗控制标准通常在合同约定。若发包方未按约定时间供货导致占用或保管损失，或合同未约定超出损耗部分的承担方式，须依据双方过错程度及行业惯例综合认定。
问：在案件执行阶段，发包方账户没钱，我们能否申请追加财政拨款项目资金为执行标的？ 答：不能直接追加，但可提供发包方的非主要资金账户或应收账款线索。若发包方系政府平台公司，可通过执行其享有的对第三方的到期债权或与法院沟通协调，推进执行进程。