北海建设工程价款结算中财政评审效力争议实务解析

政府投资项目竣工后，发包方一句“财政评审还没出来”，就能让施工方一等再等、一拖再拖。财政评审结论到底算不算数？能不能直接作为工程款的结算依据？合同里写了“以财政评审为准”，施工方就只能被动接受吗？本文通过一则真实的司法案例，梳理财政评审结论在建设工程价款结算纠纷中的效力争议，并给出实务应对建议。

一、案例引入：合同约定“以财政评审为准”，结算被拒付

2020年，某施工企业（以下简称“A公司”）通过公开招标承建了某市市政道路改造工程，发包方为B城建投资有限公司（以下简称“B公司”）。双方签订《建设工程施工合同》，约定“工程竣工结算以财政评审结论为准”。

2021年6月，工程竣工验收合格。A公司随即提交了完整的竣工结算资料，送审金额为6800万元。然而，B公司一直以“财政评审尚未完成”为由拒绝支付任何结算款项。A公司多次催促，财政评审报告却迟迟未能出具——一拖就是15个月。

2022年9月，A公司无奈向法院提起诉讼，要求B公司支付工程款6800万元及逾期利息。

庭审中，B公司抗辩称：合同明确约定“以财政评审为准”，现在财政评审结论未出，结算条件未成就，A公司无权要求支付工程款。同时，B公司还指出，财政评审正在进行中，法院不应介入行政评审程序。

法院审理后认定：财政评审结论仅是行政监督手段，不能当然成为民事结算的依据。 虽然合同约定了“以财政评审为准”，但财政评审并非法定必经程序，且B公司在收到结算资料后长达15个月的时间里未能出具评审结论，已明显超出合理期限，构成不正当阻止付款条件成就。法院依据《民法典》第一百五十九条关于“附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就”的规定，视为结算条件已成就。

最终，法院委托司法鉴定机构对工程造价进行了鉴定，以鉴定意见作为结算依据，判决B公司向A公司支付工程款6120万元及逾期利息。B公司不服提起上诉，二审维持原判。

二、法律分析：财政评审结论的效力到底怎么认定？

本案的核心争议点在于：财政评审结论在建设工程价款结算纠纷中是否具有当然的约束力？ 实务中，各地法院的裁判规则并不统一，但主流观点已逐步明确。

（一）财政评审的性质：行政监督行为，不是民事结算依据

财政评审是财政部门对政府投资项目预算、结算、决算进行审核监督的行政行为，其本质是财政内部管理手段，目的是保障财政资金使用的合法性、合规性。财政评审结论属于行政文件，不是发包人与承包人之间关于工程价款的民事合意。

最高人民法院在（2015）民一终字第xxx号判决中明确指出：“财政部门对财政投资的评审是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力以及结算约定。”全国人大常委会法工委在《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕2号）中也强调：审计机关对被审计单位的审计结论，不应当作为民事合同中工程价款结算的当然依据。

这意味着，除非双方在合同中明确约定“以财政评审（或审计）结论作为结算依据”，否则，发包方不能单方面以财政评审结果来否定双方已确认的结算价款。

（二）合同明确约定“以财政评审为准”的，按约定处理，但有三个限制

司法实践中，如果合同白纸黑字写明了“结算以财政评审（或审计）结论为准”，法院一般会尊重当事人的意思自治，认定该条款有效。但这不代表施工方只能被动等待、任人宰割。在以下三种情形下，施工方仍有突破空间：

1. 财政评审超出合理期限，视为条件已成就

正如本案所示，如果发包方在收到结算资料后长期拖延送审，或者财政评审部门迟迟不出具结论，法院可以认定发包方为自己的利益不正当阻止付款条件成就，从而参照《民法典》第一百五十九条的规定，视为结算条件已经成就。此时，施工方可以申请司法鉴定来确定工程造价。

实践中，所谓“合理期限”如何认定？有的法院参照《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）规定的结算审查期限（一般为28天至60天），有的法院参考合同约定的审核期限，有的法院则结合工程规模、结算资料的完整程度综合判断。超过一年仍未出评审结论的，施工方主张视为条件成就的成功率较高。

2. 财政评审结论存在明显错误或程序违法

财政评审结论并非不可推翻。如果施工方能证明评审结论存在以下问题，法院通常不会采信：

• 评审所依据的计价标准、定额版本适用错误；
• 评审报告遗漏了施工过程中经发包方确认的签证、变更资料；
• 评审程序严重违法，如未通知施工方参加询证、未给予陈述申辩机会；
• 评审结论明显低于市场正常水平，且无合理依据。

在（2019）最高法民申xxx号案件中，最高人民法院即认为：财政评审报告仅系一种参考证据，如施工方有充分证据证明评审结论与实际情况不符，法院可以依据司法鉴定意见认定工程造价。

3. 双方已另行达成结算协议，视为对原约定的变更

如果发包方与施工方在财政评审结论出具之前，已经共同签署了结算协议、结算审核定案表、对账单等文件，那么应视为双方已就工程价款达成新的合意。后续的财政评审结论不再具有约束力。 这是合同变更规则的具体适用，也是司法实践中的常见裁判思路。

（三）财政评审结论未出具，施工方能否直接起诉？

当然可以。财政评审是发包方与财政部门之间的行政关系，不能成为阻挡施工方主张民事债权的理由。 施工方起诉的条件是工程已经竣工验收合格、结算条件已届满，而不是财政评审已经完成。法院不会以“财政评审未完成”为由驳回起诉，反而可能采纳“视为条件成就”规则，直接进行司法鉴定。

（四）约定的“以财政评审为准”条款是否绝对有效？

并非绝对。近年来，部分法院对“以财政评审为准”条款的效力审查趋严，认为：

• 如果财政评审条款系发包方利用其优势地位强制拟定，未与施工方协商，且明显排除施工方的主要权利，可能被认定为格式条款而无效；
• 如果财政评审长期无法完成，导致施工方工程款债权无限期不确定，实质损害施工方利益，法院可基于公平原则予以调整；
• 财政评审结论仅对财政资金拨付有约束力，不能及于施工方的合同债权。

因此，“以财政评审为准”条款并非“免死金牌”，施工方在个案中仍有较大的争取空间。

三、办案实务中的关键点与操作建议

（一）签约阶段：避免“以财政评审为准”的模糊约定

如果你代表施工方，签约时应尽量争取以下表述：

• 删除“以财政评审（审计）为准”的表述，改为“以双方共同委托的造价咨询机构出具的审核报告为准”；
• 如果无法删除，应补充约定“财政评审应在收到完整结算资料之日起60日内完成，逾期未出具的，视为双方确认施工方报送的结算金额”；
• 明确财政评审仅作为财政资金拨付的依据，不影响双方约定的结算方式。

（二）履约阶段：把结算资料做扎实

施工方在实际施工和结算报送阶段，应当注意：

• 按合同约定的时间报送竣工结算书及完整附件，保留好签收凭证；
• 对于发包方或监理方签认的签证单、设计变更单、会议纪要、往来函件，要一一归档；
• 若发包方拖延审核，应通过书面催告函、律师函等形式固定“发包方未在合理期限内完成审核”的证据；
• 注意在诉讼时效期间内主张权利，及时起诉，避免因“等待财政评审”而错过诉讼时效。

（三）诉讼阶段：善用“视为条件成就”规则与司法鉴定

在诉讼中，施工方应当：

• 主张发包方不正当阻止付款条件成就，请求法院视为结算条件已成就；
• 申请司法鉴定，以鉴定意见作为结算依据；
• 针对财政评审报告的程序问题和实体错误，提前准备反驳证据；
• 主张财政评审结论不具有当然约束力的法理依据，援引最高法裁判观点及全国人大法工委复函精神。

四、结语

财政评审不是结算的“尚方宝剑”，更不是发包方拖延付款的“挡箭牌”。 施工方在承接政府投资项目时，既要重视合同条款的磋商，也要在履约过程中固定证据。一旦陷入“财政评审久拖不决”的僵局，应当果断采取法律行动，通过诉讼确立结算依据，避免无限期等待。

建设工程价款结算纠纷中，每一笔钱都凝结着施工方的汗水与资金成本。看懂财政评审的效力边界，才能守住自己的合法权益。

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姜清东，北京安博（上海）律师事务所。

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附：建设工程价款结算纠纷中财政评审效力争议——常见问题问答

1. 问：我是广西某施工企业的负责人，承接了一个北海市政府项目，合同里写了“以财政评审为准”，现在财政评审两年都没出来，我可以起诉吗？

答：可以起诉。您可以在律师指导下准备结算资料、催告函、合同等证据，向有管辖权的人民法院提起诉讼，主张“视为结算条件已成就”，请求法院委托司法鉴定确定工程造价。

2. 问：财政评审结论比我们报送的结算金额低了800万，我们公司不认可，该怎么办？

答：财政评审结论不是民事结算的当然依据，除非合同明确约定以它为准。您可以在诉讼中申请司法鉴定，同时针对评审报告的程序和实体问题提交反驳证据。

3. 问：合同约定了“以审计为准”，但审计结果出来后发现漏算了图纸之外的签证工程，怎么维权？

答：可以主张审计结论存在错误，遗漏了经发包方确认的签证资料，申请司法鉴定或要求审计部门复核，也可以基于合同约定提起造价争议解决程序。类似纠纷在北海、钦州等地法院均有支持施工方的判例。

4. 问：发包方一直说财政评审没出，不给我们办结算，也不给付款，怎么证明是他们拖延而不是真的没出？

答：保留书面催告函、微信记录、邮件往来等证据，重点证明您提交了完整结算资料且多次催告，发包方没有合理理由未在合理期限内完成送审，构成不正当阻止付款条件成就。

5. 问：财政评审程序违法，比如没通知我们参与核对，评审结论还有效吗？

答：财政评审结论在民事案件中仅作为参考证据，程序违法会直接影响其证明力。您可以申请法院不采信该评审结论，并申请司法鉴定作为结算依据。

6. 问：我们跟发包方已经签了结算定案表，后来财政评审出的金额更少，以哪个为准？

答：以双方签署的结算定案表为准。双方另行达成结算协议视为对合同约定的变更，后续财政评审结论不能推翻双方已确认的结算金额。柳州、桂林等地法院有明确支持这种观点的判决。

7. 问：财政评审结论能否作为追究相关责任人责任的依据？

答：可以。如果财政评审发现施工单位存在高估冒算、弄虚作假等行为，财政部门可依法移送处理。但这是行政监管层面的事，不影响民事合同结算中双方的独立权利义务。

8. 问：发包方以财政评审没完成为由，拒付已经到期的进度款，合理吗？

答：不合理。财政评审与进度款支付是两个问题，除非合同明确约定，否则发包方不能以财政评审为由拒绝支付进度款。施工方可按合同约定追究发包方逾期付款违约责任。

9. 问：我们是施工方，合同里没写“以财政评审为准”，发包方现在拿财政评审说事，我们可以不同意吗？

答：当然可以。没有合同约定，财政评审对您没有约束力。您可以直接依据双方确认的结算资料或司法鉴定意见主张工程款。北海市海城区法院曾有类似案件，判决支持了施工方。

10. 问：如果财政评审的结论比合同约定的固定总价还低，能按合同总价结算吗？

答：如果合同约定了固定总价，但未明确约定以财政评审为准，则一般应当按照合同约定的固定总价结算。财政评审不能改变双方已经约定的计价方式。防城港、钦州等地基层法院对此类案件的处理较为成熟。

11. 问：财政评审报告适用了错误的定额标准，我们可以申请推翻吗？

答：可以。您可以认为评审报告适用标准错误，申请重新评审或者申请司法鉴定。在诉讼中，法官会结合合同约定的计价依据和实际施工情况来综合判断。

12. 问：发包方说财政评审还没结束，拒绝配合司法鉴定，法院会怎么处理？

答：法院可以依据民事诉讼证据规定，认定发包方不配合的行为构成举证妨碍，直接采纳施工方提交的结算资料或者鉴定机构的鉴定意见作为定案依据。

13. 问：财政评审需要多长时间才算合理？超过多久可以视为“不合理拖延”？

答：一般参照财政部《建设工程价款结算暂行办法》规定的审查期限，结合合同约定综合判断。实践中超过一年仍未出具的，法院认定不合理的可能性较大。如果出具拖延超过两年，胜诉概率更高。北海市银海区法院的一起案例中，16个月未出具即被认定为不合理拖延。

14. 问：施工方可以告财政评审部门吗？

答：财政评审属于行政行为，施工方可以针对财政部门的具体评审行为提起行政诉讼，但并非所有法院都支持。通常建议在民事诉讼中一并解决结算争议，不必单独起诉评审部门。

15. 问：如果财政评审结论已经出具，但金额明显低于送审金额，施工方可以拒绝接受吗？

答：可以拒绝接受，并通过诉讼或仲裁程序申请司法鉴定，主张按照实际施工内容和合同约定计价结算。百色、河池等地法院均有支持此类主张的判例。

16. 问：我们签合同时没注意“以财政评审为准”这个条款，现在很被动，还有办法补救吗？

答：可以重点审查该条款是否属于格式条款、是否履行了提示说明义务，同时收集发包方存在拖延、评审报告有错误等证据，争取突破该条款的限制。建议尽快咨询专业律师。

17. 问：发包方未经我方同意，单方面委托财政评审，评审结果有效吗？

答：财政评审是发包方的内部送审行为，该评审结论要作为民事结算依据，仍需以双方合同约定或事后认可为前提。我方有权质疑其单方委托评审的公正性。

18. 问：法院在审理这类案件时，会优先采纳财政评审结论还是司法鉴定意见？

答：如果合同没有明确约定以财政评审为准，法院通常会优先审查双方共同确认的结算文件；如果没有，则更倾向于委托司法鉴定作为定案依据。财政评审结论仅是参考证据之一。

19. 问：我们公司已经申请了财政评审，但评审部门要求补充大量资料，迟迟无法完成，算谁的责任？

答：如果您未按照要求及时补充资料，可能被认为审查期限未起算。如果是发包方不配合提供资料，则应当由发包方承担拖延责任。建议保留每一次资料交接和催告的记录，在诉讼中证明责任在发包方而非我方。

20. 问：施工方在“等待财政评审”期间，可以主张逾期付款利息吗？

答：可以。财政评审不延长付款期限，发包方在收到完整结算资料及约定的审核期限届满后拒绝付款的，施工方可以主张逾期付款利息。逾期利息的起算时间可以在诉讼中根据事实证据请法院认定。

21. 问：财政评审结论与法院委托的司法鉴定结论不一致时，以哪个为准？

答：司法鉴定是法院依法定程序委托有资质的机构作出的鉴定意见，具有更高的证据效力。法院一般会以司法鉴定意见作为认定工程价款的依据，除非有充分证据证明鉴定程序严重违法。

22. 问：我们承接的是合浦县的一个政府项目，结算时发包方拿财政评审来卡我们，合浦法院会怎么看？

答：北海市范围内的法院（含合浦县法院）审理此类案件，一般会参照最高人民法院的裁判规则，即财政评审结论不当然具有约束力，除非合同明确约定。建议以合同条文和证据为核心进行维权。

23. 问：建设工程已经竣工验收合格，但发包方一直以“财政评审未完成”为由拖延付款，可以向监管部门投诉吗？

答：可以向项目所在地的住建部门、财政部门投诉举报，主要反映发包方无故拖延结算、损害施工企业合法权益的行为。行政部门的介入有时能起到督促作用，但最终争议还是需要通过诉讼或仲裁解决。

24. 问：如果要申请司法鉴定，需要提供哪些材料？

答：需要提供施工合同、施工图纸、竣工图、结算书、签证单、设计变更通知、隐蔽工程验收记录、材料价格证明、施工日志、会议纪要、往来函件等。材料越完整，鉴定结论越有利。

25. 问：我们是政府投资项目，发包方是事业单位，财政评审一直不出，可以起诉事业单位吗？

答：可以。事业单位作为合同主体，属于民事法律关系中平等的一方，应当独立承担民事责任。财政评审不能成为其拒绝付款的合法理由。南宁、柳州等地法院已有类似判决支持施工方诉求。

26. 问：如果财政评审最终结论比法院判决的金额低，多付的款项会要求退回吗？

答：不会。法院判决确定的工程款是民事债权，财政评审结论仅对财政资金拨付与核算有约束力，不影响判决效力。发包方不能依据财政评审要求施工方退还已判工程款。

27. 问：PPP项目的工程结算是不是也必须等财政评审？

答：PPP项目通常涉及政府与社会资本合作，合同中对财政评审如何约定很重要。如果没有明确约定，财政评审同样不能当然作为结算依据。施工方应当以合同约定为准。

28. 问：我们在北海市铁山港区施工的项目，合同里约定了“以财政评审为准”，但超过20个月没出结论，怎么处理？

答：依据“视为条件成就”规则，您可以主张结算条件已成就，并申请司法鉴定。建议先书面催告发包方限期送审并明确告知逾期后果，再行起诉，证据链更完整。

29. 问：如果施工合同中同时约定了“以财政评审为准”和“逾期未审视为认可报送结算”，两个条款冲突时怎么办？

答：后一个条款是对前一个条款的补充和限制，可以主张发包方在约定期限内未完成审核的，视为认可施工方报送的结算金额。诉讼中应重点引用逾期未审的条款。

30. 问：财政评审结论出具后，施工方还能提出异议要求复核吗？

答：可以。施工方有权对评审结论提出异议，并要求财政部门或评审机构对漏项、错项进行复核。若复核结果仍无法令我们满意，仍需通过司法程序主张权利。

31. 问：结算资料不完整导致财政评审超时，施工方需要承担责任吗？

答：如果确实是因为施工方提交的结算资料不完整导致评审延误，法院可能会酌情减少发包方责任，或者认定付款条件未成就。因此，务必在提交结算资料时确保完整，并保留签收清单和书面说明。

32. 问：我们公司和发包方已经达成了调解协议，但发包方说财政评审不通过就不履行，该怎么办？

答：调解协议具有法律效力，发包方不能以财政评审为由拒绝履行。您可以依据调解协议直接申请强制执行。如协议中有关于财政评审的特别约定，则需进一步分析条款含义。

33. 问：如果发包方在财政评审过程中故意隐瞒我方提交的签证单，导致评审金额偏低，如何处理？

答：这是发包方妨碍评审的行为，您可以提交签证单原件及签收凭证，证明发包方未如实送审，主张财政评审结论无效，并申请司法鉴定。

34. 问：北海地区的法院对政府投资项目施工方的保护力度如何？

答：北海市两级法院近年审理的建设工程纠纷案件，整体上能依法公正处理，并未因发包方是政府平台公司而偏向。施工方只要证据扎实，获得法院支持的可能性较大。

35. 问：施工方在起诉时，可以把财政评审部门列为第三人吗？

答：没有必要，财政评审部门与民事结算争议没有直接的法律利害关系。将其列为第三人反而可能拖延程序，一般不建议。

36. 问：如果财政评审结论迟迟不出，施工方可以申请财产保全吗？

答：可以。只要您能提供发包方名下的财产线索并提交担保，法院可以依法冻结发包方银行账户或查封其资产，以保障判决执行。申请财产保全时应当准备好合同、结算资料和催款函等证据。

37. 问：合同约定“最终结算以财政评审为准”是发包方起草的格式条款，可以主张无效吗？

答：若能证明该条款排除了施工方主要权利、未进行合理提示说明，且系格式条款，可以主张无效。但司法实践中认定无效难度较大，仍需从其他角度争取有利结果。

38. 问：在北海的工程项目中，遇到财政评审拖延问题，一般要多久能拿到判决？

答：一审普通程序审理期限为6个月，经批准可延长。加上鉴定等时间，通常从起诉到一审判决需要一年左右。如果进展顺利，诉讼中取得司法鉴定结论后，法院一般在3-6个月内作出判决。

39. 问：申请司法鉴定需要预缴鉴定费，费用大概多少？

答：鉴定费根据工程规模和争议金额计算，一般为争议金额的0.5%-2%左右。可以先由申请方预缴，最终由败诉方承担。该项费用相较于工程款而言，通常是值得投入的。

40. 问：如果法院判决后发包方仍不付款，怎么执行？

答：可以在判决生效后申请法院强制执行，请求法院扣划发包方账户资金、拍卖其名下资产，或者将其纳入失信被执行人名单、限制高消费。政府平台公司虽然特殊，但法律面前人人平等。

41. 问：工程量签证单没有发包方签字，只有监理签字，能作为结算依据吗？

答：需要看合同约定及授权情况。如果合同约定了监理有签证确认权限，或者监理签字行为经发包方事后追认，可以作为结算依据。没有约定的，证明力会受影响，建议补充书面确认。

42. 问：我们公司没有资质，借用别人的资质承接的政府工程，结算时还能主张工程款吗？

答：挂靠施工合同无效，但工程竣工验收合格后，实际施工人仍有权参照合同约定主张工程款。发包方不能以合同无效为由拒绝支付工程款，但可能会涉及管理费等扣除问题。北海、贵港等地法院对此类情况均按实际施工纠纷处理。

43. 问：财政评审结论高出结算报送金额，发包方可以只按合同价付款吗？

答：如果财政评审结论高于合同价，一般也不会直接适用，除非合同有特别约定。应以合同约定为准，若合同没有约定，需结合签证、变更等事实进行结算。

44. 问：发包方破产或资金链断裂，财政评审还没出，我们的工程款还能拿到吗？

答：如果发包方进入破产程序，承包人应及时向破产管理人申报债权。财政评审未完成不影响债权申报，但审计确认的金额及证据尤为关键。建议尽快启动法律程序并积极参与破产债权确认。

45. 问：合同约定的财政评审期限只有45天，实际拖了一年多，法院会如何看待？

答：完全可以主张发包方超出合同约定期限，不正当阻止付款条件成就，法院通常会依据约定认定视为条件成就。超过合同约定期限的时间点，是主张逾期利息的重要节点。

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姜清东，北京安博（上海）律师事务所。